(사)좋은교사운동 정책토론회

참여와 소통을 위한 새로운 학교평가제도

주관: (사)좋은교사운동

일시: 2007. 2. 27. 오후 3시~6시

장소: (사)좋은교사운동 세미나실

들어가는 말

새로운 학교평가제도 방향을 모색합니다

그동안 좋은교사운동은 교육정책 가운데, ‘교원 정책’ 부분에 우리의 초점을 맞추어 현실의 문제를 분석하고 대안을 제시해왔습니다. 그런 상황에서 ‘학교평가제도’의 문제를 가지고 토론을 하는 것은 우리의 그간 상황에 비추어볼 때 다소 어색한 일이 아닐 수 없습니다. 교원정책도 간단한 사안은 아닙니다만, 교원정책보다 훨씬 복잡한 ‘학교의 시스템’ 문제에 관심을 갖는다고 해서, 우리가 얼마나 교육계에 실질적 기여를 할 수 있을지 좀 망설여졌습니다. 하지만 교원정책을 연구하다보니, 다른 수많은 교육적 사안과 분리될 수 없다는 인식이 강해지면서, 우리가 몸담고 있는 오늘의 학교 문제를 더 이상 비켜갈 일이 아니라 판단했습니다. 이런 결정의 바탕에는, 작년까지 교원정책과 관련된 종합적 현안을 거의 대부분 다룬 상황에서, 이제 정책적 관심을 좀 더 넓혀도 된다는 마음의 여유도 일부 깔려있습니다.

학교 시스템 문제를 다룸에 있어서 논리적 순서는 사실 ‘학교평가’가 아니라 ‘학교 시스템’ 논의를 먼저 하고 그에 따른 ‘학교평가’ 논의가 뒤따라오는 것입니다. 학교를 평가하려면 무엇보다도 그 평가의 기준 등이 먼저 개발되어야하는데, 이는 분석하는 측이 전제하고 있는 ‘바람직한 학교의 상’에 대한 모델 정립이 선행되어야 가능한 일이라는 것을 우리는 잘 알고 있습니다. 그럼에도 불구하고 우리는 ‘학교 시스템’ 논의를 ‘학교평가’에 초점을 맞추어 시작하려고 합니다. 그것은 무엇보다도 ‘학교평가’가 김진우 정책위원의 깊은 관심 분야로, 적지 않은 시간 동안 이의 연구에 집중해온 덕에 우리 편에서는 먼저 시작하기 용이한 주제이기 때문입니다. 그리고 학교평가와 관련된 기본적인 학교의 모습에 대해서는 어느 정도 저희들이 정리한 바가 있기에 나중에 이 틀에 변화가 심각히 있을 것으로 보이지 않기 때문이기도 합니다. 하지만 학교평가제도와 관련된 논의는 우리가 나중에 본격적으로 ‘학교 시스템’ 논의를 시작할 때, 다시 그 의미와 타당성을 점검해 보려합니다.

현재의 학교평가제에 대해서는 교원들과 학부모들 사이에 불신이 높습니다. 즉, 지금의 학교평가가 행정서류 검토 위주의 형식적 평가, 학부모들과 지역사회의 참여가 부족한 교육청 평가이다 보니, 관청이 보기에 맘에 드는 서류를 잘 준비하면 좋은 평가를 받는다는 것입니다. 또한, 학교 교육을 실질적으로 개선하기 위해 평가 결과의 피드백 과정이 효과적으로 작동되어야하는데 이 부분 또한 취약하다는 지적 또한 매우 강합니다.

이런 인식에 기초해서 우리는 2월 27일 정책토론회를 개최하여, 지금의 형식적인 학교평가제를 반성하며, 학교 교육의 수혜자들인 '학생, 학부모들'이 참여하고 구성원들 간 학교 발전을 위한 소통의 통로서 새로운 학교평가제도의 틀을 생각해 보고자 합니다. 우리의 제안 역시 수많은 논쟁점을 가지고 있기는 하겠으나, 더 나은 학교평가제를 찾기 위한 출발점으로 그 의미를 찾고자 합니다.

2007. 2 .27.    좋은교사운동 정책위원회

목 차

Ⅰ.왜 학교평가인가? ------------------------------  8

1. 좋은 학교란 무엇인가? -----------------------------  8

2. 학교평가의 현황 ---------------------------------  14

3. 현행 학교평가의 문제점 ---------------------------- 22

Ⅱ.외국의 학교평가 동향 --------------------------  32

1. 미국 ------------------------------------------  32

2. 영국 ------------------------------------------  37

3. 일본 ------------------------------------------  40

Ⅲ.학교평가의 개선 방안 --------------------------- 43

1. 개선 방향 --------------------------------------  43

2. 학교참여평가체제 수립 ----------------------------  52

3. 관련 제도 정비 및 지원체제 구축 --------------------  55

Ⅳ.기대효과 및 기타 고려사항 ---------------------  57

1. 기대효과 ---------------------------------------  57

2. 질문과 답변 ------------------------------------  59

3. 향후 과제 --------------------------------------  64

□ 참고문헌 -------------------------------------  66

□ 논찬

제1논찬: 김주후 교수(아주대학교) ---------------------- 67

제2논찬: 임연기 교수(공주대학교) ----------------------  74

제3논찬: 윤숙자 참교육학부모회 회장 -------------------  75

제4논찬: 우옥영 교선보연대 정책실장 -------------------  76

제5논찬: 교육인적자원부 -----------------------------  83

참여와 소통을 위한

참여와 소통을 위한 새로운 학교평가제도

새로운 학교평가제도

김진우(서울공고 교사, 좋은교사운동 정책위원)

□ 토론회 전체 핵심 내용

현행 학교평가는 학교 개선을 위해 유용하지 않다. 그 이유는 평가의 책무성이 약하고, 학교 구성원의 참여가 저조하며, 평가 방법에 문제가 많기 때문이다. 이에 구성원의 참여와 소통을 높이는 ‘학교참여평가체제’를 도입하고자 한다. 학교참여평가는 학부모와 학생의 학교만족도를 조사하고, 학부모와 학생, 교사의 의견을 적극적으로 반영하여 학교구성원이 자율적으로 문제를 해결할 수 있는 구조를 갖추고 있다. 학교평가는 학교교육계획을 수립하는 데 유기적으로 연결될 수 있도록 하며, 학부모와 학생의 학교만족도는 교원 성과급과 연계하여 학교 단위로 차등 지급하도록 하고, 교감의 근무평정 점수에 일정 비율을 반영토록 한다. 이러한 학교참여평가의 가장 큰 의미는 학교의 책무성의 방향을 학부모와 학생을 향하도록 함으로써 직접 민주주의의 정신을 구현하는 것이다.

< 학교참여평가 개념도>

학부모, 학생의 학교만족도 조사

학교참여평가

학교평가 웍샵(학부모,교사,전문가)

학교단위 성과급 연계 및 교감 평가 반영

학교교육계획 수립 반영

Ⅰ. 왜 학교평가인가?

1. 좋은 학교란 무엇인가?

학교평가제도를 논하는 출발점은 어떤 학교가 바람직한 학교이고, 그 바람직한 학교를 만들기 위해 학교평가가 어떤 기능을 해야 하는가 하는 문제의식이다. 바람직한 학교라는 목적과 학교평가라는 수단이 논리적 일관성을 지녀야 할 것이다.

1) 행정 중심이 아닌 교육 중심의 학교

학교가 교육을 위하여 존재해야 한다는 것은 지극히 당연한 명제이지만 학교 현실은 그렇지 않다. 교육의 본질이 잘 구현되고 있는가 하는 것보다 행정적으로 아무런 문제가 없이 학교가 돌아가고 있는가 하는 점이 더 중시되고 있다. 그 이유는 학교가 관료적 행정 체제의 하위 기구로 존재하면서 관료적 통제와 지시에 길들여져 있기 때문이다. 실제적인 교육활동보다는 교육청에 얼마나 잘 보고하느냐가 중요하기 때문에 수업을 하다가 공문 처리 때문에 자습을 시키고 교무실로 내려와 사무를 해야 하는 경우가 허다한 것이 오늘의 학교 현실이다. 좋은 학교는 이와 같은 관료 행정의 폐해로부터 벗어나서 학생들의 교육을 중심으로 운영되는 학교이다.

현행의 학교평가는 관료행정의 폐해가 전형적으로 나타나고 있는 지점이다. 실제로 무엇을 했는가 하는 것보다 문서에 의해 그럴듯하게 포장하는 것이 더 중시되고 있다. 학교를 변화시킬 수 있는 기제로서의 학교평가가 관료적 행정의 일부로 자리 잡으면서 오히려 학교의 관료성을 더 강화시키는 기제로 작용하고 있다. 새로운 학교평가는 어떻게 관료적 행정의 폐해를 극복할 수 있는가 하는 점이 중시되어야 한다.

2) 자율성과 책무성이 균형을 이루는 학교

김성열(2005)은 단위학교를 중심으로 한 교육개혁이 성공적으로 이루어지기 위해서는 한편으로는 단위학교가 교육행정 기관의 규제와 통제로부터 벗어나 자율적인 결정영역을 가져야 하고, 다른 한편으로는 단위학교가 자율적인 결정영역을 제대로 향유할 수 있는 내부 체제와 역량을 갖추어야 한다고 주장했다(서근원, 2006). 이는 곧 자율성과 더불어 책무성을 갖춘 학교를 의미한다.

조석희(2006)는 학교의 책무성을 “학교가 책무성의 주체로서 학교에 부여된 책임과 의무를 수행한 과정과 그 결과를 학교의 설립주체인 국가 및 지방자치단체와 이들에게 교육받을 권리를 위임한 국민과 학부모들에게 보고ㆍ설명ㆍ해명하는 행위”라고 규정하고 있다.

그런데 학교의 설립 주체를 국가라고 보고 책무성의 방향을 교육행정기관으로 향하도록 할 때 관료행정의 폐해를 초래할 수 있다는 점이 문제이다. 물론 국가가 학교에 대한 관리 책임을 면할 수는 없다. 그러나 민주주의의 원리상 직접 민주주의를 실현할 수 있다면 그것이 일차적으로 추구되어야 하고, 불가피할 경우에 한해서 상급 단위가 개입해야 하는 것이다. 그러나 우리나라 교육행정체제에 있어서는 오히려 직접 민주주의의 주체가 될 수 있는 학부모를 배제하고 교육행정기구가 주인공 역할을 함으로써 교육에 있어서 학부모의 소외가 발생하고 있다. 학교의 책무성은 일차적으로 학부모와 학생을 향해야 한다. 좋은 학교는 교육적 자율성과 함께 학부모와 학생을 향한 교육적 책무성을 균형 있게 갖추고 있어야 한다.

그런데 현행의 학교평가는 학부모와 학생에 대한 책무성보다는 교육행정기관에 대한 책무성을 강조하고 있다. 새로운 학교평가는 학부모와 학생에 대한 학교의 책무성을 묻는 방향으로 설계되어야 한다.

3) 통하는 학교

서근원(2006)은 혁신학교는 ‘교사들이 학생들을 이해하고 학생들이 현재 당면한 문제를 해결할 수 있도록 지원하며, 그런 관계를 토대로 일상적인 수업활동이 깊이 있게 이루어지는 학교’라고 정의하면서 어떤 학교가 혁신학교인지 여부를 판단하기 위해서는 그 학교의 구성원들이 서로 건강한 관계를 유지하면서 살아가는지를 우선적으로 살필 필요가 있다고 강조한다. 학교 구성원들이 서로 건강한 관계를 유지하기 위해서는 무엇보다 서로 간에 원활한 의사소통이 이루어져야 한다. 학부모와 학생의 목소리를 교사들이 귀 기울여 잘 듣고, 교사들 사이에 상하좌우의 막힘이 없이 자유롭게 소통하면서 최선의 대안을 찾아나갈 수 있어야 된다. 이처럼 서로 간에 막힘이 없이 자유롭고 건강한 의사소통이 살아 있는 학교를 한 마디로 ‘통하는 학교’라고 부르고 싶다.

문제가 없는 학교는 없다. 그러나 좋은 학교는 그러한 문제를 구성원들이 함께 머리를 맞대고 의논하는 과정을 통해 문제를 해결할 수 있는 능력을 갖춘 학교이다. 학교의 문제를 해결할 수 있는 능력은 학교 구성원의 지혜와 의지가 합해질 때 가능하다. 학교평가는 바로 이와 같은 구성원의 의사소통을 촉진하는 작용을 해야 한다.

4) 전인적 교육이 이루어지는 학교

학교가 학생의 전인적 발달을 목표로 해야 한다는 것도 지극히 당연한 명제이지만 학교 현실은 전인교육보다는 입시교육이 우선이다. 입시라는 것은 측정하고 선발하는 것이 속성이기 때문에 선발을 위해 측정되는 부분은 과도하게 강조가 되는 반면 교육적으로 의미가 있으나 측정되기 어려운 부분은 상대적으로 축소되고 무시되는 현상이 발생한다. 창의력, 인간관계 능력, 심미적 안목 등 중요하지만 측정하기 어려운 부분이 간과되기 쉬운 것이다. 과연 인간의 모든 능력을 측정할 수 있을 것인가에 대해서는 교육학자들로서도 쉽게 답하기 어려운 문제이다. 그런데 현실은 선발의 필요에 의해서 측정을 해야 하고, 학교는 그 체제 속에서 선발을 위한 측정에 대비하도록 하는 기구로 존재하고 있다. 이런 현상은 고등학교가 심각하지만 초등학교도 결코 자유로울 수 없다.

물론 시험 성적이라는 것을 전적으로 부정적으로 볼 필요는 없다. 성적과 실력이 일치하지는 않지만 대체로 정비례 관계에 있다는 것은 인정될 수 있다. 그러나 성적 지상주의가 될 때 진정한 실력을 기르는 교육이 왜곡될 수 있다는 점이 문제라고 할 수 있다. 좋은 학교는 성적을 무시하지는 않지만 그것보다는 학생의 전인적 발달을 위해 균형 잡힌 교육을 해야 한다.

이와 같은 논의는 현재 학교평가의 책무성 논의와 관련해서 중요한 의미를 지니고 있다. 미국의 학교평가가 학생의 성적을 기초로 한다는 논의를 바탕으로 우리나라의 학교평가도 학생의 학업성취도를 중심에 놓아야 한다는 주장이 대두하고 있다(조석희, 2006). 그러나 이 부분은 신중하게 접근하여야 한다. 학교의 책무성에 있어서 학생의 학업성취는 본질적인 부분이라고 할 수 있다. 그러나 그것을 측정하고 그것으로 학교의 책무성을 묻는다고 할 때 학교교육에 어떠한 결과를 갖고 올 것인지를 고려해야 한다. 현재 우리나라의 학교가 입시에 종속이 되어 교육의 왜곡이 일어나고 있는 현실을 감안한다면 학업성취도를 학교평가의 중심으로 해야 한다는 주장은 불난 집에 기름을 붓는 격이 될 수 있다는 점을 생각해야 한다. 미국 공립학교의 학생들이 기초적인 학력도 갖추지 못한 현실에서 학업성취도를 평가하는 것과 우리나라처럼 입시교육이 과도하게 학교를 지배하고 있고, 사교육이 극성인 사회현실에서 학업성취도를 중심으로 학교를 평가하는 의미는 전혀 다를 수 있기 때문이다.

그러므로 현행의 학교평가가 책무성이 낮다고 해서 막바로 학업성취도와 연계하려고 하는 발상은 위험할 수 있다. 새로운 학교평가는 학교가 학생의 전인적 발달을 위한 교육을 할 수 있도록 촉진하는 작용을 하여야 한다.

5) 모두가 배우는 학교

모든 학생이 배움으로부터 소외되지 않아야 한다는 명제는 공교육에서 특히 중요한 의미를 지니고 있다. 공교육은 소수의 우수한 학생을 위하여 존재하는 것이 아니고, 모든 학생이 일정한 수준의 성취를 할 수 있도록 해야 한다는 것을 분명히 해야 한다. 물론 우수한 학생을 위해서 개별화된 맞춤식 교육과정을 제공하는 것은 바람직한 것이다. 그러나 오늘날의 학교 현실에서는 소수의 우수한 학생들의 명문대 진학이나 외부로 드러나는 입상실적을 위해 다수의 학생을 소외시키거나 배제하는 경우가 많다. 그러나 공교육의 최우선적인 임무는 누구나 학교를 다니면서 절대적인 기준에서 볼 때 기본적인 학력 수준에 도달할 수 있도록 하는 것이라 할 수 있다. 그런 측면에서 보면 학업에 부진한 학생들을 위해 학교는 훨씬 많은 관심과 노력을 기울여야 하는 것이다. 그리하여 어느 누구도 배움으로부터 소외되지 않아야 하는 것이다.

학교평가는 바로 이런 점에서 학교의 공공성을 촉진해야 한다. 소수의 우수한 학생이 만족하는 학교가 아니라 다수의 아이들, 특히 학업 수준이 낮은 아이들까지도 배움에 참여하는 기쁨을 누리는 학교가 좋은 평가를 받을 수 있도록 하여야 한다.

2. 학교평가의 현황

1) 도입 배경 및 변천 과정

1995년에 교육개혁위원회가 학교교육의 질 관리 및 교육개혁 기제로서 학교평가 정책을 도입할 것을 제안하였고, 1997년에 법적 근거를 마련하는 한편 1998년에는 국민의 정부 100대 국정과제의 하나로 학교평가가 채택되었고, 1999년에는 교육부의 교육발전 5개년 계획 시안에서 학교종합평가 실시 방안을 제시하였다.

학습자의 다양한 개성을 존중하는 초․중등교육 운영 - 평가와 행ㆍ재정 지원 연계로 교육의 질 향상 : 학교교육의 질적 향상을 위한 학교 간 선의의 경쟁을 유도하기 위하여 초․중등학교에 대한 평가를 실시한다. 학교평가는 교육과정 운영을 비롯한 교사와 학생 등의 영역이 포함되도록 하되 평가원칙과 기준 방법 등은 신설될 평가 전담기구에서 별도로 마련하여 실시하도록 한다. 학교의 평가와 행․재정지원의 연계를 강화하여 교육프로그램을 다양화, 특성화하고 교육의 질 향상 등에 자구 노력을 많이 하는 학교에 우선 지원한다.

초ㆍ중등교육법 제9조 제2항(1997.12.13) 교육부장관은 교육행정의 효율적 수행을 위하여 필요한 경우에는 지방자치단체의 교육, 과학, 기술, 체육, 기타 학예에 관한 사무를 관장하는 지방교육행정기관과 학교에 대하여 평가를 실시할 수 있다.

학교교육의 책무성 제고를 위한 학교평가를 강화한다.

학교의 객관적 진단에 기초한 학교개선 방안 수립 및 실행을 전문적으로 지원하기 위하여 1999년에 초ㆍ중등학교 종합평가 기본계획을 수립하고, 평가모형 개발 및 시범운영 단계를 거쳐 2001년부터 고등학교, 중학교, 초등학교 순으로 단계적으로 학교종합평가를 실시. 학교종합평가는 한국교육개발원에서 주관하도록 하며 평가위원은 교원, 대학교수, 연구원, 교육 행․재정전문가, 학부모 및 지역사회 인사 등으로 구성 운영. 2000년부터 학교종합평가위원에 대한 집중 연수 실시. 학교종합평가 결과 및 관련 자료의 공개 및 데이터베이스 구축.

이러한 과정을 거쳐 한국교육개발원에서 모형을 개발한 것을 토대로 2000년부터 시범 평가를 실시한 후 2002년부터 본격적으로 평가가 시행되었다. 한편 법제화 이전인 1996년부터 시도교육청에서는 학교평가를 실시하고 있었다.

1999년 KEDI는 국가 수준의 학교종합평가에서는 단위학교의 책무성을 묻기 위한 전제조건으로서의 자율성 기반이 미약한 상태에서 학교 개선 지원에 중점을 두는 과도기적 형태의 학교평가 모형으로 ‘상호정보제공형 학교평가 모형’을 채택 적용함(정택희, 2004).

그런데 국가 수준의 학교종합평가는 2004년부터 중단되었다. 그 이유는 시도교육청의 학교평가와 중복적이라는 것과 학교당 1,000만 원 가량의 예산이 투입되기 때문에 12,000여 개의 학교를 대상으로 실시하기에는 비용이 많을 뿐 아니라, 그만한 인력이 충당되기도 어렵다는 점 때문이었다(정택희, 2004).

결국 국가 수준에서는 한국교육개발원에서 시도교육청 학교평가 지원을 위한 평가모형 및 평가지표의 연구ㆍ개발과 평가위원 연수를 지원하는 역할을 맡고, 학교평가는 시도교육청이 실시하는 것으로 결정되었다.

그러나 학교종합평가 모형이 현장에서는 긍정적 반응을 얻었음을 참고해볼 때(김정원 외, 2001), 인력과 비용의 한계를 극복할 수 있는 보다 적극적인 정책이 요구된다고 할 수 있다.

2) 현행 운영 실태

국가 수준에서는 2004년에 공통지표를 개발하였고, 이에 근거해 2～3년 주기로 시도교육청에서 학교평가를 실시하게 되었다. 시도교육청의 학교평가의 일반적 특징을 표로 정리하면 다음과 같다.

< 16개 시도교육청 학교평가의 일반적 특징>

구분	내용
평가대상	ㆍ관내 모든 학교(100%)
평가주관기관	ㆍ지역교육청(초ㆍ중) ㆍ시ㆍ도교육청(고)
평가주기	ㆍ대부분 2~3년 주기(부산의 경우 5년)
평가내용(지표)	ㆍ교육청 시책사업 ㆍ학교전반의 교육활동
평가방법	ㆍ서면평가와 방문평가 병행 ㆍ체크리스트 중심의 양적 평가 주류 ㆍ관찰과 면담 중심의 질적 평가로의 전환 모색
평가위원	ㆍ교육청 전문직, 일반직, 관내 교원, 외부전문가 등 3~8명으로 구성
평가기간	ㆍ1개교당 0.5일~1일
결과 활용	ㆍ우수교에 자구노력비나 특별지원금 차등 지원 (시도별로 1개교당 200만원에서 500만원 범위에서 지급) ㆍ우수교나 유공교원에 대한 표창, 전보 시 가산점 부여 등 인사상의 혜택 ㆍ연구ㆍ시범학교 선정 시 우대, 종합장학면제 등 혜택 제공
소요예산 (2004년도 기준)	ㆍ학교당 평가 예산: 26만 9천원(평균) ㆍ학교당 자구 노력비: 120만 7천원(평균)

※출처 : 정택희(2006)

한국교육개발원에서 개발한 지표는 다음과 같다.

<학교평가 공통지표>

평가 영역	평가내용	평가지표	평가요소
학교 교육 목표	학교 교육목표 및 실천전략	1. 학교교육목표가 적합하게 설정되어 있는가?	○ 미래사회에서 개인적․사회적으로 유용한 지적, 정의적, 신체적 능력을 반영하고 있다. ○ 학생, 학부모, 지역사회의 특성 및 요구를 반영하고 있다. ○ 학생 및 학부모의 특성과 학교여건에 비추어 볼 때 실현 가능하다. ○ 학교 구성원들이 학교교육목표를 충분히 이해하고 있다.
		2. 학교교육목표를 달성하기 위한 구체적인 실천전략을 가지고 있는가?	○ 인적, 물적, 재정적 자원의 투입과 활용 계획이 학교교육목표 달성을 위해 적절하다. ○ 학교의 교육 및 경영 중점이 학교교육목표 실현에 기여할 수 있도록 설계되었다. ○ 학교교육목표에 대해 학교구성원 간에 가치공유가 이루어져 있다.
교육 과정 및 방법	학생 이해의 노력	3. 학생들의 특성(지적․정의적 특성 등)을 신뢰롭고 타당한 방법에 의해 구체적으로 분석 ․활용하고 있는가?	○ 지적 특성(지능, 사전성취수준, 학습양식 등)을 신뢰롭고 타당한 방법으로 분석ㆍ활용하고 있다. ○ 정의적 특성(적성, 성격, 흥미, 진로성숙도, 교우관계 등)을 신뢰롭고 타당한 방법으로 분석ㆍ활용하고 있다. ○ 가정환경(물리적, 심리적 환경)을 신뢰롭고 타당한 방법으로 분석ㆍ활용하고 있다.
	교육과정 편성ㆍ운영	4. 교육과정의 편성․운영이 학교교육목표와 연계되어 있는가?	○ 교육과정편성에 학교교육목표가 반영되어 있다. ○ 교육과정운영 계획에 학교교육목표가 반영되어 있다. ○ 교과 운영과 지도 등에 학교교육목표가 반영되어 있다.
		5. 학생의 학습 능력에 맞게 교육과정을 재구성하여 가르치고 있는가?	○ 학생의 학습능력 수준에 맞게 교육과정을 재구성하여 가르친다. ○ 수준별 교육과정 통과기준을 설정하여 적용하고 있다. ○ 학습부진아의 지도계획, 실천, 지도 결과에 대한 모니터링이 잘 이루어지고 있다.
		6. 학교교육과정이 학생의 다양한 특기․적성 계발 및 진로성숙 요구를 충족할 수 있도록 편성․운영되고 있는가?	(전체) ○ 일반교과, 재량활동, 특별활동, 체험활동 등이 학생들의 다양한 특기․적성 계발 요구를 충족할 수 있도록 운영되고 있다.
			(일반계열 고등학교) ○ 선택과목 개설 원칙이 합리적이다. ○ 학생의 선택 과목 요구를 잘 충족하고 있다.
			(실업계열 고등학교) ○ 학과별 교과목이 학과의 특성에 맞도록 차별화 되어있다. ○ 학과별 교과목이 학과 특성에 비추어 볼 때 타당성을 가지고 있다.
교육 과정 및 방법	교수-학습 활동	7. 교수학습활동이 교과 특성과 학생 특성에 적합한 방식으로 이루어지고 있는가?	○ 교수학습활동이 교과 특성에 적합하다. ○ 교수학습활동이 학생 특성에 적합하다. ○ 수준별 이동수업이 학교 실정에 적합하도록 계획, 실천되고 있다.
		8. 교사가 교수학습 활동 개선을 위한 연구․개발 노력을 기울이고 있는가?	○ 연구ㆍ개발을 통한 수업 방법 개선 사례가 창의적이고 독창적이다. ○ 수업방법 개선 사례가 학교가 당면한 교수-학습상의 문제를 해결하는데 기여하고 있다.
교육 성과 관리	교육의 성과	9. 학생이 학교교육목표를 달성하고 있는가?	○ 학생이 학교교육목표[지적, 정의적(자아효능감, 자아개념 등), 신체적 목표]를 성취하고 있다. ○ 학교중점사업/특색사업이 의도한 학생특성(능력, 인성, 동기 등)변화를 실현하고 있다.
		10. 학생이 교과별 성취목표를 달성하고 있는가?	○ 구체적인 교과성취목표가 제시되어 있다. ○ 교과별로 적합한 성취기준이 설정되어 있다. ○ 학생들의 교과별 목표성취기준 통과율이 증가하고 있다.
		11. 학생 및 학부모가 학교 교육에 만족하고 있는가?	<학생만족도> ○ 학생이 수업에 만족하고 있다. ○ 학생이 진로지도 등 생활지도에 만족하고 있다. ○ 학생이 교사와의 관계(신뢰, 존중, 돌봄, 이해 등)에 만족하고 있다. ○ 학생이 학교생활의 물리적, 심리적, 신체적 안전성(학교 폭력, 왕따 문제 등)에 만족하고 있다. <학부모만족도> ○ 학부모가 학교가 제공하는 자녀 교육에 관한 정보에 만족하고 있다. ○ 학부모가 자녀의 학교생활(학업성취, 생활지도 등)에 만족하고 있다.
	교육 성과에 대한 평가	12. 교육성과에 대한 평가가 타당하고 신뢰롭게 관리되고 있는가?	○ 교육성과 측정 및 평가 방법이 양호하다.(타당도, 신뢰도, 객관성 등) ○ 교육성과 측정 및 평가방법이 신임할 만하다. *자작 검사, 시도검사, 국가 수준 검사 도구 ○ 평가절차에서 정직성과 공정성이 확보되고 있다. ○ 평가결과 활용이 잘 이루어지고 있다.
		13. 학교가 학교 교육의 질(투입ㆍ과정ㆍ결과) 및 자녀학습의 수준을 학부모에게 알려주는가?	○ 설명 및 알리는 내용이 학부모의 알 권리와 정보 요구를 충족하고 있다. ○ 설명 및 알리는 방식이 다양하고 적합하다. ○ 설명 및 알리는 내용이 자세하고 학부모가 이해하기 쉽다.
교육 경영	학교 구성원의 리더십	14. 학교구성원이 각자의 위치에서 리더십을 발휘하고 있는가?	○ 교직원들이 학교장의 리더십(인사, 예산, 교육과정, 행사, 갈등조정 등)에 만족하고 있다. ○ 학교장은 교사들이 문제해결능력 발휘, 솔선수범, 참여도 등에서 최선을 다하는 것으로 지각하고 있다. ○ 학교장과 교직원이 각자의 권한과 책임을 인식․공유하고 있다.
		15. 학교가 변화와 혁신을 위하여 체계적인 노력을 기울이고 있는가?	○ 학교가 중장기 발전 (혁신) 계획을 가지고 있으며, 발전 목표를 달성하고 있다. ○ 학교가 자체평가를 체계적으로 실시하고, 평가결과를 합리적으로 활용하고 있다.
	교직원들의 전문적 공동체 구축	16. 학교구성원들이 교육활동과 관련해서 전문적․협동적 노력을 기울이고 있는가?	○ 학교가 전문적․협동적 교육활동을 위한 여건(방과후 시간활용계획, 연구실 제공, 학년협의회, 교과협의회 등)을 잘 조성하고 있다. ○ 협동적 문제해결 사례가 독창적이고, 학교 개선과 변화에 기여하고 있다. ○ 동료장학 또는 모니터링제(수업 공개 및 상호 피드백 제공 등)를 운영하고 있다.
		17. 학교 구성원들의 교직 전문성 개발을 위한 연수프로그램을 운영하고 있는가?	○ 연수 프로그램이 학교교육활동의 주요 문제해결과 연관성을 가지고 있다. ○ 연수 프로그램이 교사의 효과적인 교수-학습 능력 제고에 기여하고 있다. ○ 연수 운영․지원비 및 시간 배정이 충분하다.
	교육활동 지원을 위한 행․재정 지원	18. 학교의 예산이 학교교육목표 실현에 기여할 수 있도록 투명하고 효율적으로 편성․집행되고 있는가?	○ 학교 예산이 학교의 특성과 요구에 맞도록 투명하고 합리적으로 편성․집행되고 있다. ○ 예산편성과 집행과정에서 교수-학습활동과 교원의 전문성 신장이 강조되고 있다. ○ 수익자 부담 예산이 그 목적에 맞도록 계획․집행되고 있다.
		19. 교사들이 교수 활동에 전념하고 직무만족도를 높일 수 있는 여건이 조성되어 있는가?	○ 학교가 체계적․합리적인 업무경감 노력을 통해 교사의 수업 준비 및 전문성 개발 시간을 확보하고 있다. ○ 학교가 교사 복지 및 전문적 활동을 지원하는 시설과 제도를 운영하고 있다. ○ 교직원이 업무분장에 만족하고 있다.
	학교운영위원회 및 지역사회와의 관계	20. 학교가 학교운영위원회 및 지역사회와 호혜적인 협력관계를 구축하고 있는가?	(학교운영위원회) ○ 학교운영위원회가 학교운영에 실질적으로 기여하고 있다. *증거의 예) 심의능력의 적절성, 참여 적극성, 협력과 견제기능의 조화, 학부모 요구의 조정과 반영 정도 등
			(지역사회와의 관계) ○ 학교와 지역사회가 서로 보유하고 있는 인적, 물적, 재정적, 제도적, 문화적 자원을 호혜적으로 활용하고 있다. ○ 학교와 지역사회가 바람직한 협력관계를 구축하고 있다.
	방과후학교 운영	21.방과후학교가 질 높은 다양한 교육프로그램을 제공하고 있는가?	○ 수요자의 요구와 필요를 조사하여 방과후 학교 프로그램을 개발․개선하고 있다. ○ 지역사회의 다양한 인적․물적 자원을 효율적으로 활용하고 있다. ○ 학교가 방과후 학교 프로그램을 앞으로도 지속적으로 운영해 갈 수 있는 자생적 능력을 갖추고 있다.

※출처 : 교육인적자원부·한국교육개발원(2006)

현재 평가지표는 국가수준의 공통지표 21개와 추가적으로 시․도 자체 지표로 구성되어 있고, 각 지표마다 점수를 매겨 계량화하고, 이 통계를 국가 수준에서 관리하는 데이터베이스를 구축하고 있다. 평가지표별로 세부 판단 기준은 다음과 같이 제시되어 있다(서울특별시 교육청, 2005).

[평가편람(일반계고)]

지표별 판단기준

1. 학교교육계획

□ 평가 내용: 1-가. 학교교육목적 및 실천 전략

□ 평가준거

1. 학교가 개인적ㆍ사회적으로 가치 있는 학교교육목적(비전ㆍ사명)을 가지고 있는가?

□ 평가지표

1.1 미래사회에서 개인적 사회적으로 유용한 지적ㆍ정의적ㆍ신체적 능력을 반영하고 있다	0	1	2	3	4
ㆍ제7차 교육과정이 추구하는 인간상의 교육목표 반영 정도 ㆍ21세기 지식기반사회에서 요구되는 능력과 인성적ㆍ정의적 특성의 반영 여부 ㆍ학교교육 목적을 달성하기 위한 구체적 행동 목표들의 제시 여부 및 타당성, 적절성
1.2 학생, 학부모 및 지역사회 특성 및 요구를 반영하고 있다.	0	1	2	3	4
ㆍ학교교육목적에 학생의 수준과 특성 반영 정도 ㆍ학교교육목적에 학부모 및 지역사회 특성 및 요구 반영 정도 ㆍ학교교육과정 편성ㆍ운영을 위한 의견 수렴 절차 및 반영의 타당성
1.3 학생 및 학부모의 특성과 학교 여건에 비추어 볼 때 실현가능하다.	0	1	2	3	4
ㆍ학생 및 학부모의 특성에 비추어 볼 때 학교교육목적의 실현 가능성 ㆍ학교 여건에 비추어 볼 때 학교교육목적의 실현가능성

□ 평가기준

0	관련 증거를 찾을 수 없다.
1	관련 증거가 있기는 하나 매우 빈약하다.
2	제한적(부분적)이기는 하나 관련 증거가 있다.
3	관련 증거가 충분하며 구체적인 적용 사례들이 많이 있다.
4	관련 증거가 타 학교에 보급하여 일반화할 만큼 모범적이다.

□ 현장방문 확인 및 자료수집 방법

ㅇ 문서자료 분석: 학교교육계획서, 학교교육과정운영계획서, 학교교육목표, 구체적 행동 목표, 학생ㆍ학부모ㆍ학교 여건에 관한 실태 조사 현황, 실행된 공문서철

ㅇ 교사, 학교장 면담

ㅇ 학생, 학부모, 학교운영위원 면담

□ 평정 시 유의사항

ㅇ 학교가 설정한, 학생이 성취하기를 기대하는 능력이 얼마나 의미 있고 유용한 능력인가, 그리고 그것을 실현하기 위한 전략 또는 교육 중점이 얼마나 타당한가를 판단하고, 학교교육의 조건에 비추어 볼 때 실현가능한 것인가를 분석하여 판단한다.

ㅇ 어떤 능력이 의미 있는 것인가는 평가자의 판단에 의존하지만 분석력, 종합력, 문제해결능력, 창의력, 그리고 21세기 지식기반사회에서 특히 중요한 능력으로 간주되는 고등정신 능력과 바람직한 인성적ㆍ정의적 특성을 강조하고 있는가를 살펴본다. 이를 위해 평가자는 고차적 지식, 사고력 등 21세기에 요구되는 능력 신장을 위한 학교의 노력을 점검한다.

3. 현행 학교평가의 문제점

1) 학교 개선의 과정으로 활용되지 못함

학교평가의 목적을 ‘질을 개선시키는(improving quality) 학교개선’과 ‘질을 입증하는(proving quality) 책무성’ 차원으로 구분하기도 하는데, 책무성 차원의 평가도 궁극적으로 학교 교육의 질을 개선하고자 하는 것이기 때문에 학교평가의 궁극적 목적은 학교 개선에 있다고 할 수 있다(임연기, 2006).

그런데 현행 학교평가는 학교 개선에 별 도움이 되지 못하고 있다는 점이 가장 큰 문제이다. 학교 개선에 별 도움이 되지 못하고 있다는 평가는 현장 교사는 물론이고 전문가들 사이에서도 대체로 일치된 견해이다.

조석희(2006)는 현행 학교평가 결과를 종합하여 발간하고 있는 학교평가보고서를 살펴보면, 단위학교의 개선을 위한 정보를 담고 있지 못하며, 우수사례집의 경우에도 해당 사례의 맥락을 충분히 제공하지 않은 채 단편적인 프로그램 중심으로 소개되어 있어 학교가 그로부터 어떤 시사점을 얻기 어려운 형태라고 지적하고 있다. 정택희(2006)는 학교평가의 이유와 논리가 없다고 지적하고 있으며, 최희선(2006)도 학교평가가 단위학교의 개선 노력을 실질적으로 지원하지 못하고 있다고 지적하고 있다.

현장교원의 반응 또한 대체로 부정적이다. 김양분(2000)에 따르면 현장 교원의 74.7%가 ‘학교평가가 학교교육활동 개선에 기여하지 못한다’고 응답했고, 송영희(2004)에 따르면 ‘학교평가가 학교교육개선에 어느 정도 도움을 주고 있는가?’에 대해 모르겠다 46.3%, 도움이 되지 않는다 31.4%, 도움이 된다 22.3%로 나타나고 있으며, 김희근(2005)에 따르면 현행 학교평가의 결과는 단위학교의 개선을 위한 자료로 활용되고 있다는 문항에 대해 보통이다 40.3%, 그렇지 않다 38.0%, 그렇다 28.1%로 나타나고 있다. 최근 좋은교사운동에서 실시한 설문조사 결과도 현장 교원의 부정적 인식을 보여주고 있다.

좋은교사운동 회원 318명을 대상으로 설문조사(2007년 2월).

◈ 학교평가가 학교교육활동 개선에 도움이 된다고 생각하십니까?
매우 도움이 된다	2	1%
도움이 된다	60	19%
도움이 안 된다	167	53%
전혀 도움이 안 된다	84	26%
No Answer	4	1%

학교평가가 왜 학교개선에 도움이 되지 않는가? 그 이유를 세 가지 차원으로 구분해서 살펴보고자 한다. 첫째, 학교평가의 책무성이 학부모와 학생을 향하고 있지 않기 때문에 학교평가가 형식적으로 그치고 있다는 점을 들 수 있다. 둘째, 학교평가의 과정에서 구성원의 참여와 소통이 미비하기 때문에 학교 구성원들의 아이디어와 의지를 모아내는 과정이 실종되어 있다는 점을 들 수 있다. 셋째, 학교평가의 과정에서 사용되는 평가지표가 지나치게 계량화되어 있고, 평가위원들의 전문성이 떨어지기 때문에 학교개선을 위한 의미 있는 컨설팅이 이루어지지 않고 있다는 점을 들 수 있다.

논리적 구조는 다음과 같다. 학교평가가 학부모와 학생에 대한 책무성이 약하기 때문에 실제로 학교를 발전시키기 위해 학부모와 학생, 교사의 의견을 수렴할 필요성이 적다. 이 때문에 학교구성원의 아이디어와 의지를 모아내는 과정이 실종된다. 한편 교육청의 학교평가는 평가지표가 대체로 관련 문서의 증거를 요구하고 있으므로 학교에서는 이를 대비한 분식(扮飾)적 자료 제작에 주력하게 된다. 그리고 평가위원의 전문성도 높지 않기 때문에 학교를 적절하게 판단하지 못하고, 체크리스트에 의한 계량적 점수로 환원되고 있어 학교를 진단하고 처방하는 컨설팅 기능이 거의 없는 실정이다. 이러한 요인들이 종합적으로 작용함으로써 학교평가는 또 하나의 행정업무로 전락해 버리고 학교를 개선하기는커녕 오히려 학교의 업무 부담만 가중시키는 또 하나의 잡무 요인이 되고 있는 실정이다.

학부모ㆍ학생에 대한 책무성 부재 ⇒ 학교 구성원의 의사소통 부재 ⇒ 관료적 평가에 대비한 분식적 자료 양산 ⇒ 학교 개선에 도움이 되지 않음

그러면 각각의 요인에 대해 좀 더 자세히 살펴보겠다.

2) 학부모와 학생을 향한 책무성의 부재

현재의 학교평가가 책무성이 미약하다는 지적은 자주 제기되어 왔다. 현행 학교평가가 과정적인 지표에 중점을 두고 있어 학교가 성취한 결과에 대한 평가가 빠져 있다는 점, 그리고 학교평가 결과에 의해 학교에 행ㆍ재정적 보상을 하는 것이 미약하다는 점 등이 지적되고 있다(조석희, 2006).

그러나 책무성의 근본적 문제는 어디를 향한 책무성인가 하는 점이다. 학교가 누구에 대해 책임을 져야 하는가? 그것은 일차적으로 학부모와 학생에 대해서이다. 물론 학교는 학부모의 교육권을 위임받은 국가에 대해서 일정한 책무성을 지고 있다(조석희, 2006). 그러나 국가에 대한 책무성 이전에 학교는 직접적인 교육의 수혜자인 학생과 학부모에 대한 책무성이 더 무겁다고 할 것이다. 그러나 현재의 학교는 학생과 학부모를 바라보기보다는 상급 관청을 바라보고 있다. 상급 관청의 관료적 통제에 종속되어 있음으로 해서 오히려 학생과 학부모를 소홀히 여기는 경우가 종종 있다. 이와 같은 현상은 학교평가에도 여실히 드러난다.  문서에 의한 형식적 평가가 위주가 되고 실제로 학교 교육의 수혜자가 되는 학생과 학부모의 목소리는 전혀 중요하게 취급이 되지 않고 있는 것이다. 학교평가의 내용이 학교현장의 필요보다는 시도교육청의 시책사업이 얼마나 잘 이행되었는가가 가장 중시되는 것이 현실이다.

학교평가를 받다보면 시도교육청의 사업이 얼마나 잘 이행되었는가가 가장 중요하게 취급됩니다. 문제는 그것이 잘 이행되었느냐 하는 여부가 중요하지, 그것이 학교에서 어떤 효과를 가져 오고, 어떤 문제가 있는지에 대해서는 진지하게 검토되지 않는다는 겁니다. (경기도 N초등학교 교사)

최근 책무성을 강화해야 한다는 주장이 대두하고 있지만 책무성의 방향에 대한 명확한 인식이 없으면 또 하나의 관료적 통제 기제를 강화하는 것으로 그칠 우려가 있다. 물론 상급관청에 대한 학교의 책무성이 전혀 불필요하다는 것은 아니다. 그러나 그러한 책무성은 여러 기제를 통해서 이미 충분히 실현되고 있다. 아니 충분히 실현될 뿐 아니라 지나치게 실현되고 있는 점이 문제이다. 학교평가를 통해서 살려내야 할 책무성은 상급관청에 대한 책무성이 아니라 바로 학부모와 학생을 향한 책무성이 되어야 한다.

3) 학교구성원의 참여와 소통의 부재

학교평가의 과정에서 가장 중요한 것은 학교 구성원들이 학교의 당면 과제를 해결하기 위해 아이디어와 의지를 모으는 것이라 할 수 있다. 이 과정을 통해서 학교가 스스로 새롭게 될 수 있는 가능성이 생기는 것이다. 그러나 실제로 학교 구성원들이 머리를 맞대고 문제를 해결하기 위한 과정을 거치는 학교는 극소수라고 할 수 있다.

좋은교사운동에서 실시한 설문조사에서도 ‘학교평가의 과정에서 학교구성원(학부모, 학생, 교사)들이 얼마나 참여하고 있다고 평가하십니까’라는 질문에 87% 정도가 소극적, 혹은 무관심한 편이라고 응답하고 있어 학교 현장의 실태를 짐작하게 해 준다.

◈ (현재의) 학교평가의 과정에 학교구성원(학부모, 학생, 교사)들이 얼마나 참여하고 있다고 평가하십니까?
적극적으로 참여하는 편이다.	41	13%
소극적, 혹은 무관심한 편이다.	274	86%
No Answer	3	1%

조석희(2006)에 따르면 학부모를 대상으로 학교평가를 공개하는 경우는 23.8%에 불과하다고 나타나고 있다.

학교운영위원조차도 학교평가 결과가 어떻다는 것에 대해서 아무런 정보를 얻을 수 없습니다. 학교평가에 대해 꽤 관심을 가지고 물어보았음에도 불구하고 전혀 자료를 얻을 수도 없었습니다.(서울 S초등학교 학교운영위원회 학부모위원)

좋은교사운동의 설문조사에서도 65%가 학교평가의 과정과 결과가 학교구성원에게 투명하게 공개되지 않고 있다고 응답하고 있다.

◈학교평가 과정과 결과가 학교구성원에게 투명하게 공개된다고 생각하십니까?
매우 그렇다	8	3%
약간 그렇다	101	32%
그렇지 않다	150	47%
전혀 그렇지 않다	58	18%
No Answer	1	0%

4) 평가위원의 전문성 및 평가방법의 문제

우선 현행의 평가지표에 의한 평가를 하는 데에 현실적인 한계가 있다. 예를 들어 평가지표 1번 문항인 학교교육계획의 적절성에 대해서 평가한다고 할 때, 관련 자료를 검토하고 학교의 실정을 살펴 평정을 하려면 대단히 많은 시간과 높은 전문성이 요구된다고 할 수 있다. 그러나 예를 들어 서울시 교육청의 경우 5명의 평가단이 20여 개의 학교를 대상으로 평가하기가 쉽지 않고, 방문평가의 경우 반나절 정도의 시간을 통해 21개의 공통지표와 추가적인 교육청의 지표에 따른 수십 개의 문항에 대해 충분한 근거를 가지고 의미 있는 평정을 하기는 결코 쉽지 않다. 그리고 실제로 평가위원의 온정주의도 무시할 수 없다.

학교평가는 현실적으로 초등에서는 교감의 필요에 의해서 많이 진행됩니다. 학교평가가 실질적인 영향력을 미치는 부분은 유력한 교감의 교장 승진, 혹은 열성 있는 교장의 의지 정도이죠. 물론 교무나 연구는 보고서 꾸미면서 죽어나구요. 학교평가는 지금의 형태로는 누구나 싫어합니다. 평가단들이 교감단 아닙니까? 자기들 승진 필요한 것 서로 다 알고 순서에 맞춰서 점수 주고 둘러보는 형태의 평가는 실질적 학교 발전에 도움이 안 됩니다. (인천 K 초등학교 교사)

보다 근본적인 문제는 평가 지표의 문제라고 할 수 있다. 평가지표에 대하여 평정점을 매길 때 0점부터 4점을 주도록 되어 있는데, 그 근거는 어떤 항목에 대해 관련 증거가 얼마나 있는가 하는 점으로 평가하고 있다. 관련 증거라는 것이 광범위하게 해석될 수는 있지만 대체로 평가위원이 처해진 조건을 볼 때 그것은 문서 자료일 가능성이 많고, 결국 어떤 평가 항목에 관련된 실적을 증명하는 각종 자료를 요구하게 된다. 이 과정에서 실제 교육의 효과보다는 그럴듯하게 보이게 하는 자료를 생산하게 되는 결과가 초래된다.

저희 학교의 경우 교육청에서 맨 마지막으로 학교평가를 받았는데요. 다른 학교의 평가 자료를 토대로 비슷한 자료를 제작하고 평가단도 방대한 양의 평가 자료를 다 볼 수 없기 때문에 편집이 훌륭하게 된 자료만 선호하고, 이런 자료를 제작하느라 수업도 제대로 못하는 실정입니다. 보기 좋게 만들어진 자료를 찾지 말고 필요하면 평가단이 직접 찾아봐야죠. 그런 자료로 어찌 평가가 된단 말인지.... (서울 B중학교 교사)

좋은교사운동에서 실시한 설문조사에서도 이 점은 대체로 인정된다.

◈ 지금의 학교평가를 잘 받기 위해서는 실질적 교육활동보다 형식적인 문서를 많이 준비해야 한다는 주장에 대해 어떻게 생각하십니까?
매우 동의한다	161	51%
동의하는 편이다	96	30%
동의하지 않는 편이다	32	10%
전혀 동의하지 않는다	28	9%
No Answer	1	0%

실제로 평가를 담당하고 있는 교육청의 장학사도 비슷한 어려움을 호소한다.

어떤 항목의 점수가 왜 3점이냐에 대해 근거를 묻게 되면 솔직히 대답하기가 어렵습니다. 어떤 객관적인 기준이 있는 것도 아니고, 각자의 주관적 기준에 따라서 평가를 해야 하는데 결국 겉으로 드러나는 자료에 의존할 수밖에 없습니다. 하나의 항목에 대해 심도 있는 평가를 하기란 현실적으로 어렵습니다.(교육청 장학사)

현실이 이렇기 때문에 학교평가의 점수에 대해 신뢰하기는 대단히 어렵다. 개별 평가위원의 경우에도 객관적 판단 기준이나 전문적 안목이 미흡하고, 이러한 조건에서 서로 다른 평가위원들이 서로 다른 학교를 평가한 점수를 평면적으로 그대로 비교하는 것은 넌센스에 가깝다. 그럼에도 불구하고 교육부는 막대한 예산을 들여서 전국적인 통계 자료를 작성하고 있으니 명백한 예산낭비라고 할 수 있다. 그러한 자료를 토대로 학교교육의 현실을 진단하고 교육정책을 세운다는 것은 모래 위에 성을 쌓는 것이나 다름없다. 이와 같은 눈 가리고 아웅하는 식의 무의미한 자료 수집은 당장 중단되어야 한다. 다음은 2005년도에 실시한 학교평가의 보고서에 나타난 내용이다.

초등학교 전체
초등학교 전체 평정 결과는 전체적으로 3.20에서 3.45에 걸쳐 나타나 대체로 우수한 경향을 보임. 특히 교육과정 영역에서 학생 특성 및 요구 반영 노력이나 교육경영 영역에서 리더십과 예산 부분에서는 탁월한 성취를 보여주고 있음.

□ 학교교육목적(평균=3.35)과 이를 실질적으로 구현해 나가는 실천 전략(평균=3.31)에 있어 대체로 우수하다는 평가를 받음.

-학교교육목적의 방향성, 민주성, 실현 가능성에 대한 평가 결과는 평균 3.35로 나타나 학교교육목적이 학교교육활동을 이끄는 방향타로서 제 기능을 하고 있는 것으로 나타남.

-또한 학교교육목적 실천 전략에 대한 평가 결과는 평균 3.31로 필요한 인적, 물적 자원 확보 계획, 교육 및 경영 중점 설정 등이 적절한 것으로 평가되었으며 목적에 대한 구성원들 간에 가치공유도 활발히 이루어지고 있는 것으로 나타남.

※출처: 교육인적자원부ㆍ한국교육개발원(2005).

이런 식으로 매겨진 점수가 학교 개선을 위해 어떤 의미 있는 정보를 주기를 기대하기는 대단히 어렵다. 실제로 학교에서 필요한 것은 어떤 항목에 대한 깊은 질적인 분석이라고 할 수 있다. 단순히 1점, 2점 하는 것은 평가 결과를 총합하여 서열을 매기기 위해서는 편리한 도구이지만 학교 개선을 위한 목적으로는 별 소용이 없다. 그나마 그런 평가를 하더라도 평가위원들이 학교에 도움이 되는 컨설팅을 한다면 다행이겠으나 그러한 기능은 거의 찾아보기 힘들다.

학교에 대해 조언을 하기는 합니다. 그러나 대체로 그 내용을 보면 ‘다른 학교에서는 이런 것도 하던데 상당히 좋은 것 같다’하는 식의 피상적 조언에 불과합니다. 다른 학교에서 특색사업을 한다고 해서 우리 학교에도 적용되는 것은 아닌데 그냥 여러 학교를 다니다 보니 학교별로 특색이 있는 부분이 보이게 되고 그것을 알려주는 수준에 불과한 경우가 많습니다.(서울 S고등학교 교무부장)

요컨대 평가지표에 대해 계량화된 점수를 요구하는 현재의 평가는 평가위원들의 조건을 고려해 볼 때 제대로 된 평가가 어렵고, 객관성이 부족하여 신뢰하기가 어렵고, 학교 개선에 도움이 되는 정보를 제공하고 있지 못할 뿐 아니라 형식적 문서를 양산하는 부작용을 나타내고 있음에도 불구하고, 서열화를 위해 편의상 점수화하고 있다고 볼 수 있다.

Ⅱ. 외국의 학교평가 동향

외국의 학교평가를 살펴보는 것은 주의할 부분이다. 외국과 우리나라의 기초적 토양이 다른데도 불구하고 외국의 경향을 우리가 따라가야 할 선진적인 모델로 제시하는 것은 위험할 수도 있다. 다만 국제적인 흐름을 도외시하지 않고 우리가 고민할 지점이 무엇인지 찾아보는 데 참고할 수 있을 것이다.

외국의 학교평가에 대한 연구는 주로 미국, 영국, 일본에 집중되어 있어 다른 나라들의 실정을 파악하기에는 한계가 있다. 미국과 영국의 경우는 최근 학교평가를 학업성취도를 중심으로 국가수준에서 평가하고 있는데, 미국과 영국은 오랫동안 지방분권의 전통이 강했던 배경이었기 때문에 처음부터 중앙집권적이었던 우리나라의 교육제도와 평면적으로 비교하는 것은 무리가 있을 것으로 보인다. 더욱이 학업성취도를 중심으로 하는 평가는 우리나라처럼 대학입시의 영향력이 큰 풍토에서 직접 적용하기에는 상당한 무리가 따를 것으로 보인다.

외국의 학교평가 동향은 주로 한국교육개발원의 연구(정택희, 2004; 조석희, 2006; 김주후, 2006)를 간단히 소개하는 것으로 대신하고자 한다.

1. 미국

1) 배경

학교평가체제를 성격별로 보면 인증(accreditation), 인정(recognition), 개선(improvement), 계약학교(Charter School)제도로 구분되며, 평가주체별로는 연방정부, 지역협의체, 주교육부, 각종 협회에 의한 평가로 구분된다. 19세기부터 내려온 민간주도의 전통적․자발적 학교평가가 있었으나, 최근 들어 책무성을 강조한 국가주도의 강제적인 학교평가로 바뀌기 시작하였다. 학부모와 사회적 요구에 의해 전통적인 평가 방향인 ‘기본적인 조건을 점검하는 학교 인증제 방식’에서 벗어나 ‘학생의 학업성취도의 변화를 확인하는 직접적 방식’으로 바뀌고 있다.

2) 학교평가의 형태

(1) 학교인증을 중심으로 한 평가(전통적 학교평가)

학교평가인증제(school accreditation system)는 자발적인 민간 기구에 의해 다양한 분야의 교육전문가들이 참여하여 평가 기준과 지침을 개발한 후, 회원 학교를 평가하고 그 결과에 기초해 학교 개선을 지도하고 인정해 주는 것을 의미한다.

1895년 민간 주도로 발족한 미 중북부 지역의 평가인정협회(NCA)는 가장 큰 규모의 협의체로 산하에 초․중등학교위원회를 두어 초․중등학교는 물론 고등교육기관의 평가 인정 업무까지 담당하고 있고, NCA의 회원교로 가입을 신청하면 NCA 대표가 신청 학교를 방문하여 학교행정가를 면담한 후 1차 평가인증을 받게 되며, 이후 NCA가 요구하는 표준에의 도달여부를 나타내는 연차보고서를 제출해야 하고, 적어도 7년에 한 번씩은 평가를 받아야 할 의무를 지닌다.

평가 내용은 학교 철학과 목표, 교육과정, 교직원과 행․재정 관리 등이었으나 최근 들어 학생의 학업성취도, 졸업률, 출석률 등이 중요한 지표로 사용되고 있다.

인증 절차는 ① 협의체에서 승인된 도구를 사용하여 학교별 자체 평가를 실시하고 자체적인 개선 노력을 하게하고 ② 협의체에서 전문가로 구성된 평가단이 현지 방문을 통해 평가 준거별로 판정하고 ③ 평가팀은 평가결과를 학교 대표자들과 협의하고 개선 내용을 제시한다.

(2) 학교의 책무성을 중심으로 한 평가(발전적 학교평가)

인증제 이후 발전된 형태로서 1980년대 초반부터 지금까지 계속 추진되고 있으며, 2001년에 통과된 ‘No Child Left Behind' 법안을 기점으로 2002년 이전의 ‘일반적인 형태’와 이후의 ‘국가주도 형태’로 구분할 수 있다.

2002년 이전에는 83년 ‘국가의 위기’(A Nation at Risk) 발간 계기로 지속적인 교육개혁을 실시하였으며, 엄격한 책무성 측정을 강조하였다. 캘리포니아 주는 ‘공립학교 책무성 법안’에 근거해서 주 내 모든 학교의 ‘학업능력지수’를 산출하는데 여기에는 표준화 검사의 성적과 출석률, 졸업률, 학생의 발달상황 및 학교 현황 등을 참고하여 계산한다. 또한 매년 학교 상황을 고려하여 약 5% 정도의 ‘목표성장치’를 정하여 달성하게 한다. 학교평가 결과에 의해 지방교육청과 학교의 순위가 결정되면 이에 따라 재정 배분이 이루어지고 결과가 나쁜 학교는 주정부에 지원금을 신청할 수 있으며 ‘학교교육계획’을 심사하여 1년 내에 학업성취를 높일 수 있도록 지원한다(학생당 200달러, 학교당 50,000달러). 그 후에도 기준에 도달하지 못한 경우는 학교장 및 교사들에게 인사 상 불이익(해임)이나 학교 재편, 폐쇄, 관선 이사진 파견 등이 이루어진다. 전년도에 비해 현저한 향상을 보인 학교에는 ①금전적 보상으로 다음 해 예산에 학생당 150달러씩 예산 증액 및 연말보너스 지급 ②최우수학교로 지정하고 언론에 공개 ③법이 허용하는 한 학교운영에 최대한의 재량권을 부여한다(예산의 전용과 학교교육과정 운영 등). 모든 결과는 주정부 홈페이지에 공개하여 단위학교의 현황과 학업성취도 결과를 누구나 접할 수 있다.

2002년 이후에는 ‘No Child Left Behind'의 교육개혁법안을 기반으로 한 학교평가 시스템을 학교책무성제도(Accountability system)라고 하며, 모든 공립학교는 학업성취결과를 바탕으로 한 학교평가를 받게 되고, 각 주가 정한 기준에의 달성 정도를 간단하게 Pass/ Fail로 표시하게 하는 ’연간 적정 진보 수준‘(AYP)를 작성하여 교육청별/학교별로 보고하게 한다. 2002년 이전에는 학생, 교사, 학교, 시설 등의 현황과 노력 등을 다양하게 평가했으나 2002년 이후에는 오로지 학교의 산출(학생성적, 출석률, 졸업률)만을 가지고 학교를 평가한다. 학교평가 결과는 학교선택권과 연계되고 있다. 즉 미국은 거주지에 따라 공립학교가 지정되는데, 만약 2년 연속 AYP에 미달하는 학교에 자녀가 다니는 경우, 학부모는 전학을 요구할 수 있으며 통학 비용은 지역교육청이 부담해야 한다. 3년 이상 연속 AYP 미달 학교에 다니는 경우에는 학부모들은 주정부로부터 연간 500-1000달러의 자금을 지원받아 자녀에게 과외, 각종 방학 학습프로그램 등을 시킬 수 있다.

3) 시사점

학생의 학업성취도에 대해서 학교가 책임을 져야 한다는 것은 원론적으로 타당하다. 특히 미국 공립학교의 경우 사립학교에 비해 사정이 열악한 편이고, 학생들의 기초학력이 상당히 우려할만한 상황에 처해있다는 점을 고려할 때 국가가 학생들의 학업성취를 높이기 위해 학교에 높은 책무성을 요구하고 있는 점은 이해할 수 있다. 다만 학교의 성공이라는 것이 학업성취로만 판단될 수 없다는 점은 분명히 해야 할 것이다. 우리나라의 경우 학업성취의 요소와 함께 학생을 존중하는 풍토, 학교의 의사소통구조와 같은 부분들도 매우 중요한 요소라고 볼 수 있는데, 그것은 단순한 학업성취도로만 평가할 수 없는 부분이다. 그리고 우리나라의 경우 입시교육으로 인한 교육의 왜곡 현상이 나타나는 현실을 고려해볼 때 미국의 학교평가를 그대로 도입 적용하는 것은 무리가 있을 것이다. 우리나라의 경우에는 학교의 목적이 제대로 달성되고 있는가를 평가할 수 있는 다른 패러다임이 필요하다.

미국의 학교평가가 지니는 강력한 이점은 평가의 지표가 결과 중심적으로 단순하다는 점이다. 학교의 성공을 몇 개의 중요한 성과적 지표로 나타내기 때문에 이해하기가 쉽다. 우리나라의 경우 학교평가지표에는 결과를 나타내는 지표도 있고, 그 결과를 얻기 위해 이루어지는 과정을 평가하는 지표가 혼재되어 있다. 그러한 각각의 점수를 합한 총점이 도대체 무엇을 나타내는지 알 수가 없다. 결과와 과정은 구분되어 다르게 처리되어야 한다. 총괄적 평가와 형성적 평가가 구분되어야 하는 것이다. 우선 총괄적 평가를 위해서는 성과를 나타내는 단순하고도 객관적 평가 지표를 중심으로 평가하고, 형성적 평가를 위해서는 다양한 질적ㆍ양적 평가를 할 수 있을 것이다.

무엇보다 미국의 학교평가에서 중요하게 보아야 할 것은 학교평가가 학부모와 학생을 위해 존재한다는 점이다. 학업성취도를 위해 학교와 국가가 한 것을 만천하에 드러내고 책임을 지겠다는 의지를 표명하고 있는 점이다. 우리나라의 학교평가가 학부모와 학생에게 어떤 정보를 주고 있는지 반성해야 할 대목이다.

2. 영국

1) 배경

학교교육을 지방교육당국(Local Education Authority: LEA)에 일임하던 분산적이고 자유방임주의적 시스템은 더 이상 영국의 학력 저하, 교육서비스의 효율성 확인 문제를 해결할 수 없다고 판단하여 1980년대 말 국가교육과정의 전면적 시행과 함께 OFSTED(Office for Standards in Education)가 발족되었다. 80년대 당시 전국 2만 여개의 학교를 대상으로 장학활동을 하던 500명 가량의 ‘왕실장학단’(HMI)은 OFSTED가 발족되면서 이에 소속되어 평가의 운영을 맡게 되었고, 실제 평가는 민간 평가자들이 수행을 하게 되었는데 평가인력은 최근 연간 5,300여명에 이른다.

2) 평가 방법

총괄적인 책임은 OFSTED의 책임자인 수석장학관(HMCI)이지만 수행은 비정부기관 독립적 평가기구(Non-Ministerial Independent Institution)인 OFSTED에 등록된 등록 평가자가 수행하며 단독, 혹은 팀으로 일하고 있다. OFSTED에 등록된 평가자는 학교평가를 위해 OFSTED와 계약을 맺고 수행하는데 평가제공자는 평가수행관련 일반 상업적 조직(소규모 혹은 대규모 회사)이거나 지방교육당국이다.

평가는 크게 학교 내부인이 하는 자체평가와 외부인이 하는 외부평가로 구분되는데 자체평가는 다시 외부평가자가 평가를 하고 검증을 한다. 자체평가서는 4가지 형식이 있으며 중등의 경우 더 복잡하고 내용이 많다. 자체평가 내용으로는 변화에 대한 필요성, 예산 효용의 극대화, 교수 전문성, 선도적인 실천사례 등이 있다.

외부평가자는 학교 웹사이트, 영국교육성에 의해 만들어진 개별학교의 성취수준 보고서, 과거의 학교평가 보고서, 학교발전과 경영계획서, 요람 등을 활용하여 정보를 수집하고 평가전후에 OFSTED가 개발한 설문지를 학교 운영에 대한 제3자(학교운영위원회, 학생, 학부모, 주요한 학교파트너, 학교가 추천한 외부인 등)에게 조사하고 의견을 청취한다. 평가 후에는 현재 제도적으로 평준화된 학교를 다시 평가 결과에 따라 7단계로 등급화 하는데, 이는 표준화된 시험 점수에 따른 등급화가 아니라 학력을 포함한 학교의 전반적인 효과성을 판단한 후에 등급을 매기는 것이다.

초․중등학교와 특수학교는 매 4년마다, 그 이후는 6년마다 평가를 받도록 하고 있다. 초등과 중등으로 구분된 두 종류의 평가 매뉴얼에 의해 평가팀이 평가를 실시하며 평가팀의 규모는 학교 규모에 따라 다르다.

평가의 과정은 평가시작 6-10주 전에 학교는 개별학교성과, 학교특성 등에 관한 자체평가서를 작성/평가하고, 2주전에는 팀장이 학교를 방문하여 사전조사 실시하고 이 정보를 팀원과 공유하고 본 평가에서는 자체평가 자료와 기타 정보를 토대로 평가 방향에 대한 윤곽을 파악, 관찰, 인터뷰, 학교경영과정의 추적 등의 검사를 통해 결론을 내린다. 평가 종료 후 팀장은 평가결과보고서와 요약서를 작성하여 학교와 지방교육당국, OFSTED에 보내고 결과 보고서를 기초로 학교는 실행계획 작성한다.

평가의 준거는 학생 성취를 평가의 중심에 높고 이에 기여한 요소로서 학교의 교육활동과 경영활동을 평가하고 있다. 학생 성취 비교는 학교의 특성과 상황을 고려하도록 하며, 개선의 정도를 판단 준거로 삼는 방법을 취하고 있다.

3) 시사점

평준화 제도를 유지하고 있는 영국에서 학교평가의 결과를 전국적으로 서열화하여 공개하고 있는 점은 일면 의아하게 보일 수도 있으나 학교평가를 통해 학교 경영능력이나 교장의 학교혁신 능력에 따라 나타나는 학교의 질적인 차이를 해소하여 전체 학교가 바람직한 수준으로 가도록 유도하고 있다는 점이 중요하다. 학교평가를 하고 결과를 공개하는 것이 반드시 평준화에 역행하는 것은 아니라는 점을 나타낸다고 할 수 있다.

그리고 우리나라의 자체평가 서식에 비해 영국의 자체평가나 설문지 내용은 보다 고객지향적이라는 점도 중요하다. 즉 학부모에게는 ‘학교가 교육을 제대로 하고 있다고 보십니까?’라든지 학생에게는 ‘이 학교에 다니는 것을 좋아하니?’ ‘수업이 재미있고 즐거우니?’와 같은, 실질적으로 지각하는 점을 질문하게 하여 수요자 위주의 만족도 평가를 지향하고 있다는 점을 눈여겨보아야 할 것이다.

그리고 평가 결과는 국가정책의 방향 점검과 설정에만 참고하는 것이 아니라, 실질적으로 수준 미달인 학교를 치유하는 후속조치와 직결되고 있다는 점도 중요하다.

3. 일본

1) 배경

과거의 학교평가는 그 결과가 자료수준에 머무르거나 행정당국에 의한 평가양식으로서 교장 및 교직원으로부터 환영받지 못하였다. 그러나 90년대 후반에 학교문제의 사회화, 언론에서의 교육문제 공론화, 교육의 지방분권화 등을 통해 학교평가에 대한 관심이 본격적으로 고조되었고 2002년 초등학교설치기준 등에서 학교의 자기평가 실시와 결과를 공표하고 학부모 등에게 정보 제공이 이루어지도록 규정되었다.

2) 현황

일본은 자기평가와 외부평가 중에서 주로 자기평가를 중심으로 전개되어 왔다. 문부과학성(우리의 교육부)에서 직접적으로 지방의 학교를 평가하거나 강제하는 경우는 없고 중앙차원에서는 학교평가에 대한 아이디어만 밝혀두고, 이를 각 지방 교육위원회 및 학교에 권장하는 수준으로 조치하고 있다. 대부분의 학교는 기준안을 참고로 하면서 나름대로의 항목을 작성하여 실시하고, 유형이나 형태도 다양한 편이다. 일본의 학교평가는 기본적으로 ‘중앙-지방(도도부현 교육위원회)-학교’와 밀접한 연계를 통해 자기평가를 전개하는 시스템을 유지하고 있다고 볼 수 있으며, 시행에 있어서는 상위기관의 강제보다 도도부현의 자율성 및 각 학교의 자율성에 기반을 두고 있음을 볼 수 있다.

문부과학성에서는 2002년도의 공립학교의 학교평가 및 정보제공의 실시상황을 파악하기 위해 실태를 조사하였는데, 이 조사에 따르면 학교평가의 실시와 공표 상황에 있어서 자기평가는 약 90%, 외부평가는 약 40%의 학교가 실시하고 있는 것으로 나타났다. 여기서 외부평가는 학부모 및 지역주민 등에 의한 평가를 말한다. 또한 자기평가를 실시하는 학교는 초등학교 95.6%, 중학교가 94.8%, 고등학교가 69.6%이며, 외부평가를 실시하는 학교는 초등학교가 50.6%, 중학교가 48.4%, 고등학교가 37.8%로 나타났다.

최근에는 외부평가의 움직임이 있는데 ‘학교평의원제’(교원, 학부모, 지역인사 등으로 구성)의 활용에서 찾아볼 수 있다. 토쿄도의 도립 고등학교의 경우, 각 학교에 ‘학교운영연락협의회’를 구성하여 추진하고 있는데, 이 협의회에 ‘평가위원회’가 조직되어 있다. 이 협의회에 따른 학교평가는 ‘학생 및 학부모, 지역인사, 관계기관 등에 따른 외부평가와 교직원에 의한 내부평가를 종합한 학교교육에 관한 평가’로 규정짓고 있다. 이 협의회는 교육활동을 포함한 학교운영 전반에 대해서 질문지 조사를 행하고 그 성과와 과제를 밝혀 다음 연도의 학교경영 방침 및 교육과정에 반영시킴으로써 학교교육의 충실성을 도모하려는 의도를 가지고 있다. 이러한 유형의 학교평가는 지금까지의 자기평가와 다른, 일본의 독특한 또 다른 외부평가의 시도라고 할 수 있다.

3) 시사점

일본의 학교평가는 자율적인 풍토에서 자기평가와 함께 외부평가도 병행하고 있다. 특히 외부평가가 상급관청의 평가가 아니라 학부모와 지역주민들의 평가라는 점은 매우 중요하다. 우리나라에서는 외부평가라 하면 교육청에 의한 평가만을 일컫는 경우가 많은데, 일본에서는 외부평가를 학부모와 지역주민에 의한 평가로 인식하고 있다. 학부모와 지역주민의 평가를 외부평가의 중심에 놓는 점은 현재 우리나라의 학교평가에서 가장 취약한 부분이라고 할 수 있고, 직접민주주의의 정신을 살리기 위해서는 일본의 외부평가의 의미를 깊이 음미해야 할 필요가 있다.

Ⅲ. 학교평가의 개선 방안

1. 개선 방향

1) 단위학교 구성원들의 참여 제고 평가와 계획이 유기적으로 연결되는 과정 마련

학교평가의 과정은 학교 구성원이 의사소통을 하는 과정이 되어야 한다. 스스로 학교의 문제를 진단하고 해결책을 찾아내는 주체적인 활동 과정이 되어야 한다. 이를 위해 학부모와 학생, 교사의 참여를 이끌어낼 수 있는 구조와 절차를 제도적으로 보장할 필요가 있다.

그리고 평가는 평가로 끝나는 것이 아니라 개선과 연결되어야 한다. 현재의 학교교육계획 수립 과정은 대체로 평가와 유리되어 있다. 관행적으로 전년도의 학교교육계획을 거의 그대로 복사하는 수준으로 이루어지고 있다. 무엇이 정확한 문제인지 분석이 되지 않기 때문에 무엇을 할 것인지에 대해서도 별 고민이 없다. 이제 구성원들의 참여와 소통 가운데 평가와 유기적으로 연결된 학교계획수립이 되어야 한다. 이를 위해서는 학교평가의 과정과 결과가 투명하게 공개되는 것이 필요하다.

2) 학부모와 학생의 학교 만족도 중시

학교에 대한 학부모와 학생의 만족도는 학교평가의 중심적 지표가 되어야 한다. 교육수혜자가 만족하지 않는 학교는 좋은 학교라고 할 수 없다. 앞에서 책무성의 방향을 어디로 할 것인가가 대단히 중요하다고 했다. 상급 관청에 대한 책무성이 아니라 학부모와 학생에 대한 책무성으로 전환해야 한다. 그것을 실질적으로 구현하기 위해서는 학교를 평가함에 있어 학부모와 학생의 학교 만족도를 중심에 두는 것이 필요하다. 나머지 평가 항목은 그것을 해설하는 수단으로 배치되어야 한다.

학부모와 학생의 학교만족도가 중요한 지표가 될 수 있는가에 대해서는 좀 더 많은 설명이 필요하다. 앞에서 학교평가에는 총괄적 기능과 형성적 기능이 있다고 하였다. 다른 말로 하면 질을 입증하는(proving quality) 것과 질을 향상시키는(improving quality) 것이라고 할 수 있다(임연기, 2006). 조석희(2006)는 이를 성과지표, 과정지표, 투입지표로 구분하기도 한다. 학교가 어떤 성과를 냈는가를 평가하는 것과, 그 성과를 내는 과정이 적절했는가를 평가하는 것은 구분되어야 한다. 바람직한 것은 학교가 어떤 성과를 냈는가에 대한 객관적인 평가를 하고, 그 원인을 분석하고 처방하기 위해 과정을 평가하는 것이 결합되는 것이다.

학교의 성과를 평가하기 위한 지표는 무엇인가? 대표적으로 학업성취도가 있다. 그러나 학업성취도로 학교를 평가하는 것은 몇 가지 문제가 있다. 첫째, 측정되는 지식만 중시될 경우 측정되지 않는 능력을 간과하기 쉽다는 부작용이 발생할 수 있다. 학생의 지적인 능력을 모두 평가할 수 있는 평가도구를 만들면 되지 않겠느냐고 반문할 수 있지만 그러한 도구가 개발될 수 있을지도 의문이고, 현재의 평가도구가 그러한 목적을 달성하기에는 매우 부족하다는 것에 대부분 동의할 것이다. 둘째, 학업성취도를 결정하는 요인 중에서 배경적 변인과 학교의 변인을 구분하기가 쉽지 않다는 점이다. 셋째, 학업성취도로 나타날 수 없는 학교 구조나 문화를 간과하기가 쉽다는 점이다. 예를 들어 학교가 학생을 얼마나 존중하는가 하는 것은 매우 중요한 학교의 목표라고 할 수 있는데 그것은 학업성취도로 환원되기 어려운 것이다.

그렇다면 학부모와 학생의 학교 만족도는 어떤가? 그것은 성과 지표로 볼 수 있다. 학교의 모든 교육활동의 성과는 학부모와 학생이 느끼는 만족도로 수렴될 수 있다. 만족도는 학업성취도를 포함할 수 있다. 학생과 학부모가 학업 성취에 실패했는데 만족도가 높을 수는 없다. 그러나 만족도는 학업성취도를 포함하여 학교 전반의 교육활동에 대한 평가를 포함하고 있다. 학교가 학생을 얼마나 존중하며 인격적으로 교육하는가 하는 부분도 중요하게 포함될 것이다. 요컨대 학교만족도는 학교의 교육활동의 성과를 종합적으로 파악할 수 있는 지표라고 볼 수 있다. 그리고 보다 중요한 점은 그것이 바로 학교 교육활동의 성과를 직접 경험하는 학부모와 학생의 평가라고 하는 점이다. 학부모와 학생의 평가보다 더 의미 있는 평가는 찾기 힘들다. 전문가의 평가도 제 3자의 입장에서 하는 것이고, 학부모와 학생의 만족도를 배제하고 의미 있는 평가를 내리기는 힘들 것이다. 학부모와 학생은 학교교육활동을 가장 정확하게 관찰하고 경험할 수 있는 주체이다. 그리고 교육권의 원천은 학부모에게 있기 때문에 학부모의 만족도가 최종적 권위를 지닌다고 할 수 있다. 전문가의 평가는 학부모의 만족도를 결정하기 위해서 제공되는 참고적 자료로 사용되어야 한다. 상품으로 따지면 전문가의 리뷰가 있지만 그것을 구매하기로 최종적으로 결정하는 것은 소비자인 것과 마찬가지의 이치이다.

학부모와 학생의 학교만족도를 신뢰할 수 있는 이유는 또 있다. 그것이 다수의 평가라는 점이다. 소수의 평가보다 다수의 평가가 더 신뢰성이 높다고 볼 수 있다.

프란시스 골튼이라는 통계학자이자 유전학자가 겪은 일화를 소개하고 싶습니다. 이 분이 어느 날 시골 장터에 갔습니다. 그랬더니 황소 한 마리를 무대에 올려놓고 그 소의 몸무게를 맞추는 퀴즈가 열리고 있었습니다. 돈을 얼마씩 낸 뒤, 각자 소의 몸무게를 종이에 적어 통에 넣고 제일 가깝게 맞춘 사람이 각자가 낸 돈을 모두 가져가는 것입니다. 프란시스 골튼이 지켜보던 날은 800명이 이 행사에 참가했습니다. 그는 사람들이 소의 몸무게를 얼마나 맞출 수 있을까에 대해 궁금해 했습니다. 아마 아무도 못 맞출 것이라고 생각했지요. 통을 열어 확인해보니 정말 맞춘 사람이 없었습니다.  그걸 조사해보니 13명은 무엇을 적었는지 판독이 불가능했습니다. 그걸 빼면 787장이 남는데, 거기에 적힌 숫자들을 다 더해서 다시 787로 나눴더니 1197파운드라는 숫자가 나왔습니다. 그런데 소의 몸무게가 얼마였는지 아세요. 1198파운드였습니다. 어쩌면 소의 몸무게가 1197파운드였는지도 모르지요. 저울이 틀렸을 수도 있으니까요. 그것을 보고 프란시스 골튼은 크게 뉘우쳤습니다. 단 한 사람도 맞추지 못 했지만, 여러 사람의 판단이 모이니까 정확한 몸무게를 맞출 수 있었던 것이죠(신영복 교수, 〈프레시안〉창간 5주년 기념 특별 강연 중에서).

다수의 평가가 항상 옳은 건 아니겠지만 적어도 학교의 성과에 관한 한 학부모와 학생의 평가는 상당히 신뢰할만한 근거가 있다. 학교가 문서로 평가위원들을 기만할 수는 있지만 학부모와 학생을 속일 수는 없기 때문이다. 그것은 그들의 경험의 총합에서 연유하는 것이기 때문이다. 그렇다면 학교를 평가함에 있어 학부모와 학생의 학교에 대한 만족도를 활용하지 못할 이유가 없다.

구체적으로 만족도를 어떻게 평가하는가에 대해서는 복잡하게 생각할 필요가 없다. 학부모와 학생의 생각을 잘 드러낼 수 있는 간단한 문항이면 족하다. 예를 들면 ‘자녀(학생에게는 동생)에게 우리 학교에 다닐 것을 추천하겠습니까?’와 같은 문항이 가능할 것이다. 영국의 학교평가에서 학부모에게는 ‘학교가 교육을 제대로 하고 있다고 보십니까?’라든지 학생에게는 ‘이 학교에 다니는 것을 좋아하니?’ ‘수업이 재미있고 즐거우니?’와 같은 쉽고 단순한 질문을 사용한다는 점을 참조하면 될 것이다. 물론 만족도의 하위 요소를 좀 더 세분화해서 질문할 수도 있을 것이다. 그것은 다양한 실험을 통해서 가장 적합한 문항을 개발하면 될 것이다. 괜히 문항을 복잡하게 만들 필요는 없을 것이다. 마치 사람의 인상을 눈, 코, 입, 귀를 다 뜯어서 분석적으로 평가해서 총합하는 것이 아니라 전체적으로 판단하는 것과 같다. 개별적인 것의 총합이 전체가 아니라는 점에서 포괄적인 질문을 통해서 부분과 부분의 관계와 분석적인 질문이 포괄하지 못하는 미세하고 미묘한 부분까지 종합해서 판단할 수 있다는 점을 생각할 필요가 있다.

예를 들면 4가지 지표를 제시할 수 있다. 1. 학교가 최선을 다해 교육하고 있다고 생각하십니까? 2. 학교가 학생의 인권을 존중하고 있다고 생각하십니까? 3. 학교가 학부모에게 충분한 정보를 제공하고 의사소통을 잘 하고 있다고 생각하십니까? 4. 학교가 금전적으로 투명하고 깨끗하다고 생각하십니까?

물론 학부모와 학생의 평가가 정확무오 할 수는 없다. 그러나 이는 모든 평가가 가지는 한계이다. 저울로 무게를 달듯이 인간 사회의 복잡다단한 행동의 가치를 정확히 분별할 수 있는 평가도구는 이 세상 어디에도 없을 것이다. 그럼에도 불구하고 평가를 하는 것은 평가 수단이 불완전하지만 그래도 실제의 가치를 어느 정도 근사치에 가깝게 나타내 줄 수 있다고 믿기 때문이다. 정확도도 중요하지만 다른 평가와 비교해서 어느 정도의 결함이 있는가 하는 것으로 평가해야지 그 자체로 절대적인 정확성을 요구하는 것은 적절치 않다. 그리고 무엇보다 중요한 것은 그렇게 평가를 함으로써 어떤 결과를 갖고 오느냐 하는 점이다. 관료적인 평가가 바람직한가? 학부모와 학생의 평가가 바람직한가? 아니면 전혀 평가를 하지 않는 것이 바람직한가?

물론 학부모와 학생은 주어지는 정보가 부족할 수도 있고, 피상적인 평가를 내릴 수도 있다. 그러한 한계는 향후 학부모와 학생의 만족도를 중시할 경우 학교가 좀 더 적극적으로 학부모와 학생과 진정으로 소통하게 될 것이라는 예상을 해 볼 때 극복될 수 있을 것으로 보인다.

학교평가를, 현재의 문서 중심의 평가를 지양하고 학교구성원의 만족도를 중심으로 평가하는 방안에 대해서 좋은교사운동의 설문조사에서 교사들은 대체로 긍정적인 반응을 보였다.

◈ 학교평가를 교육청 주도로 하는 문서 중심의 평가를 지양하고 학교구성원(학부모, 학생, 교사)의 학교에 대한 만족도를 중심으로 평가하는 것에 대해서 어떻게 생각하십니까?
매우 찬성한다	95	30%
찬성하는 편이다	196	62%
반대하는 편이다	21	7%
매우 반대한다	4	1%
No Answer	2	1%

3) 학교평가 결과에 따른 성과급 연계

학교평가가 위에서 말한 조건들을 충족한다면 학교평가 결과와 성과급을 연계하는 것은 합리적인 방안이 될 것이다. 성과급과 연계하는 이유에 대해서는 좀 더 설명이 필요하다. 우선 현재의 성과급이 몇 가지 문제를 갖고 있기 때문이다. 첫째, 기준이 불분명하다는 점이다. 경력과 업무량 등을 적절히 조합하여 기준을 수립하라는 지침이 있지만 논리적으로 문제가 있다. 교원을 평가하는 기제로 근무평정이 있는데 또 다른 기준으로 성과를 평가하는 것이 중복과 혼란을 가져온다. 둘째, 수업만족도를 중심으로 하는 교원평가와 성과급이 연결될 가능성이 존재한다. 정부는 연계하지 않겠다고 했지만 향후 교원평가와 성과급이 결합할 가능성은 매우 높다고 볼 수 있는데, 그렇게 될 경우 교원평가의 원래 취지가 왜곡될 가능성이 있다. 셋째, 교원 개인 간의 성과에 의거해 차등 지급을 하는 것이 교원 사이의 위화감을 증대시키는 것이다. 물론 경쟁의 유익을 위해 불가피하다고 할 수도 있지만 현재 교사들의 정서상 이에 대한 저항이 존재하는 것도 무시할 수 없는 부분이다.

이와 같은 상황 가운데서 성과급을 학교단위로 학부모와 학생의 학교만족도와 연계할 경우 다음과 같은 이점이 있다. 첫째, 학교의 책무성을 교육청이 아닌 실제 교육의 수혜자를 향하도록 할 수 있다. 그렇게 함으로써 문서 중심으로 전시용 평가 자료를 양산하는 것이 아니라 실제로 교육의 수혜자에게 실질적 이익이 돌아갈 수 있는 구조를 갖출 수 있다. 둘째, 교원 개인 간의 경쟁보다는 학교 간 경쟁으로 유도하는 것이 교직 사회 내의 위화감을 해소하는 한편 학교단위의 집단적인 노력을 촉진할 수 있는 기제가 될 수 있다. 셋째, 평가기준이 단순명료하므로 이에 대한 불만 요인이 줄어들 수 있을 것이다.

이를 실현하는 방법은 간단하다. 학부모/학생 만족도라는 단일 지표에 의해 평가를 하고 학교 간 비교는 형평성을 위하여 학교 급, 지역, 규모를 고려하여 비슷한 여건에 있는 학교를 모집단으로 하여 비교하면 될 것이다.

성과급을 교원 개인 간의 차등 지급이 아닌 학교를 단위로 차등 지급하는 방안에 대해 좋은교사운동의 설문조사는 대체로 긍정적인 반응을 보이고 있다.

◈ 성과급을 근무평정결과나 새 교원평가 등과 연계하여 교원 개인별로 차등 지급하지 않고, 학부모와 학생 만족도 중심의 새 학교평가 결과와 연계하여 학교 단위로 차등 지급함으로, 학교 내 교사들 간의 협력적 분위기를 이끌어내는 방안에 대해 어떻게 생각하십니까?
매우 찬성한다	64	20%
찬성하는 편이다	157	49%
반대하는 편이다	83	26%
매우 반대한다	11	3%
No Answer	3	1%

4) 교감 다면평가 결과 반영

교감의 근무평정에 다면평가의 일부로 학교만족도 결과를 반영하고자 하는 것은 다음과 같은 의미를 지니고 있다. 교감의 근무평정에 있어 교육청이 실질적인 영향력을 갖고 있음으로 해서 학교가 단위학교 구성원보다 상급관청의 통제에 종속되는 결과를 초래하게 된다.

최근 교육혁신위원회에서 교원인사제도 개선방안을 제안하면서 교감평가에 동료교사의 평가를 반영하는 다면평가방안을 제안하였으나 A학교의 동료평가결과와 B학교의 동료평가결과를 직접 비교하는 것이 어렵다는 이유로 해서 보류되었다. 혁신위의 동료평가에 의한 다면평가는 일부 진일보한 측면이 있지만 교원집단 내부의 평가라는 점에서 온정주의나 파벌주의의 한계와 부작용이 있을 수 있다.

교감 근무평정 제도 개선 (교육혁신위원회, 2006)

○ 다면평가 방식 도입

구분	현행	개선안
평가 주체 및 비율	평정자(교장) 50% 확인자(교육청) 50%	교장 50% 교사 25% 교육청 25%
개선이유	ㆍ교감 평가의 공정성과 신뢰도 제고 ㆍ교감의 민주적이고 협력적인 지도력 형성 지원ㆍ촉진 ㆍ교육청에 대한 단위학교의 자율성 확대

○ 교감 근무평정 점수에 대한 교육청 조정 범위 축소

교육인적자원부의 교원승진제도개선팀장이 교육혁신위원회 교육현안전문위원회에서 발언한 내용이다.

그러나 만약 학생/학부모의 학교만족도를 교감의 근무평가에 반영할 경우 상대적으로 온정주의의 문제를 해소할 수 있는 이점이 있고, 교원집단을 대상으로 하는 것에 비해서 좀 더 객관성을 지니고 있으므로 직접 비교를 하는 데 있어 큰 무리가 없을 것으로 보인다. 무엇보다 교감의 역할이 상급관청뿐 아니라 학부모와 학생에 대한 책무성을 중시하는 방향으로 전환되는 효과를 가져 올 수 있다.

5) 현행 학교평가 폐지

학교평가가 학부모와 학생의 만족도를 성과지표로 활용하게 될 경우 현행과 같은 학교평가는 불필요하다. 교육청이나 국가의 역할은 학교가 제대로 평가를 할 수 있도록 행ㆍ재정적으로 지원하고 관리하는 것에 그치면 된다.

6) 평가위원의 전문성 제고 및 컨설팅 기능 강화

학교구성원들의 참여와 소통도 중요하지만 외부 전문가의 전문적 분석과 컨설팅 또한 매우 중요한 요소이다. 학교평가의 과정에서 전문가가 제 역할을 할 수 있도록 충분한 지원이 필요하다.

2. 학교참여평가체제 수립

1) 개요

학교참여평가는 학교구성원들의 참여를 강화하여 학교를 평가하되, 이 과정에서 학부모와 학생의 학교만족도를 중심으로 학교의 성과를 평가하고, 학부모회, 학생회, 교직원회의 등에서 기초적인 논의를 토대로 학교운영위원, 학교관계자, 외부평가전문가 등으로 이루어진 학교평가위원회가 심도있는 웍샵의 형태로 학교를 분석하고 개선방향을 논의하는 과정을 중시한다. 그리고 이 결과는 공개되고, 매년 학교교육계획 수립과 연계되는 한편, 교원성과급과 교감의 다면평가 결과에 반영되도록 한다. 이를 도표로 정리하면 다음과 같다.

<학교참여평가 개요>

구분	내용
개념	학교단위에서 구성원들의 참여와 외부 전문가의 지원을 바탕으로 학교를 평가하고 학교 개선에 활용하는 체제
학교평가위원회	학교운영위원, 학교관계자, 평가전문위원
관리기구	학교운영위원회가 학교평가위원회 구성, 절차에 관한 사항심의
평가 주기	매년
결과 활용	학교교육계획 수립 근거 자료 활용 평가 결과 학교 구성원 대상 공개 학부모/학생의 학교만족도에 의한 성과급 연계 교감 평가의 다면적 평가의 일부로 반영

2) 학교참여평가의 특징

학교참여평가를 현행 학교평가와 비교하면 다음과 같이 나타낼 수 있다. 현행 평가는 외부평가위원이 중심이 되는 데 비해 학교참여평가는 학교구성원의 평가가 중심이 된다. 현행 평가는 모든 지표를 점수화하는 데 비해 학교참여평가는 학부모/학생의 학교만족도를 중심으로 평가하고 일부 지표는 계량화하지만 대부분은 질적인 평가로 접근한다.

영역		현행학교평가	학교참여평가
성격		평가위원에 의한 외부평가 중심	학부모와 학생에 의한 외부평가와 자체평가의 결합
평가 내용/방법		서류에 의한 지표별 계량화 중심 전 영역의 지표 계량화	학부모/학생에 의한 학교만족도와 직접 참여에 의한 질적 평가 중심 주요 지표만 계량화
주요 절차		서류 평가 + 현장 점검	학교만족도 조사 + 학교 구성원 자체 평가 + 학교평가위원회 웍샵
평가 주체		학교실무자(서류 작성)+외부 평가위원(계량적 평가)	학교운영위원(교직원회, 학부모회, 학생회)+학교실무자+외부 평가위원(컨설팅)
평가주기		3년	1년
결과 활용	학교개선	학교교육계획 수립과 연관성 미흡	학교교육계획 수립과 밀접한 관련
	공개	거의 비공개	공개
	행정	학교별 차등 재정 지원	학교 단위 교원 성과급 연계 교감 다면평가 일부 반영

3) 주요 절차

① 자료 수집 단계

12월경에 학교평가위원회가 중심이 되어 학교평가를 위한 자료를 수집하고 학부모와 학생의 학교만족도를 조사한다. 만족도 조사는 전집 조사를 하는 것이 필요하다.

② 기초 평가 단계

학부모회, 학생회, 교직원회의는 자체 평가회를 통해 의견을 수렴하고 자료를 학교평가위원회에 제출한다. 자체 평가회는 학교 공식 일정에 포함하여 실시하는 것이 필요하다. 자체 평가회는 가급적 활발한 의견교환이 이루어질 수 있도록 사전에 관련 정보가 제공되고, 다양한 형태로 의견을 수렴하는 노력이 필요하다. 이와 같은 기초적인 평가회가 잘 이루어질 때 학교평가가 내실화될 수 있다.

③ 본 평가 단계

1월 초순경에 하루 일정으로 학교평가위원회를 중심으로 웍샵을 진행한다. 다양하고 창의적인 형태가 있을 수 있지만 대체로 다음과 같은 내용은 포함되어야 할 것이다.

ㆍ 학교 자체 분석 보고서 발표 및 질의응답

ㆍ 학부모회, 학생회 평가회 결과 발표

ㆍ 토론 및 협의

ㆍ 전문가 컨설팅

이 과정에서 외부 전문가는 사전에 학교에 대한 정보를 분석하고 전 과정을 참관하면서 적절한 컨설팅을 제공하는 역할을 하게 된다. 이 과정에서 필요하다면 인접학교의 운영위원 등에게도 참관을 허용하여 상호 배우도록 하는 것을 적극적으로 촉진하는 것이 바람직하다.

④ 결과 활용 단계

1월 중으로 내용을 정리해서 평가결과보고서를 학교운영위원회에 제출하고 내용은 전체 학부모를 대상으로 공개하도록 한다. 보고서 내용에는 학교평가회의록과 제출된 각종 기초 자료와 함께 전문가의 컨설팅 내용이 포함되어야 할 것이다.

학교교육계획은 이와 같은 평가의 내용을 반영하여 수립되도록 한다. 그리고 학교만족도조사결과는 교원의 성과급과 연계하도록 하고, 교감의 근무평정 시 다면평가의 일부로 반영하도록 한다.

3. 관련 제도 정비 및 지원체제 구축

1) 현행 학교평가 폐지

현행 교육청이 주관하는 3년 주기의 학교평가는 폐지한다. 학교참여평가가 현행 학교평가보다 책무성과 전문성을 강화된 형태이고 3년이 아닌 매년 실시하기 때문에 현행 학교평가는 중복적이고 불필요하다.

2) 학교교육계획 수립 과정 정상화를 위한 학사일정 및 전보 시기 조정

학교평가와 학교교육계획 수립을 유기적으로 연결하기 위해서는 학사일정과 전보시기가 조정될 필요가 있다. 2월 말 이전에 학교교육계획이 완료되어 신학기부터 차질 없이 운영될 수 있도록 하려면 2월 초에 전보가 완료되도록 해야 한다. 현행 2월 중순에서 하순에 전보가 완료되기 때문에 이에 따라 신학기 준비 일정이 촉박한 경우가 많다. 1월 말에 학사업무가 종료되고 2월 초에는 전보가 완료되어 1월에 실시한 학교평가의 결과를 토대로 2월 중에 학교교육계획 수립을 위한 충분한 논의와 준비 과정을 거치는 것이 필요하다.

3) 학교평가지원센터 설립

학교참여평가를 지원하기 위한 평가전문가를 양성하기 위한 체제를 구축해야 한다. 평가전문가는 교원을 비롯한 다양한 인사들이 참여할 수 있을 것이다. 특히 교원 중에서 평가전문가를 양성하는 것은 부수적인 효과를 가져올 수 있다. 평가 전문가로 양성된 인력은 자신이 속한 학교의 혁신을 주도할 수 있는 선도적인 역할을 감당할 수 있기 때문이다.

평가전문가를 양성하고 지원하는 기관은 교육청과는 독립되는 것이 필요하다. 평가가 일반 행정의 하위 기능으로 자리매김하지 않고 독립적으로 학교에 대한 전문적 컨설팅으로 기능하기 위해서는 일반교육행정과 분리 독립되는 것이 바람직하다. 교육부 산하에 기구를 설치하는 것도 가능하고, 민간컨설팅 기관과 협력할 수도 있을 것이다.

4) 학교평가 관련 규정 정비

학교평가와 관련한 법규는 초․중등교육법시행령 제 13조(평가의 절차, 공개)에 ‘학교평가위원회’ 설치에 관한 규정을 신설하고, 교육기본법 제 32조 학교운영위원회 기능에 학교평가 및 학교교육계획과 관련한 항목을 신설하는 것이 필요하다.

Ⅳ. 기대효과 및 기타 고려사항

1. 기대효과

1) 목적이 이끄는 학교

어떤 목적이 학교를 이끌 것인가? 지금까지 학교를 지배한 것이 관료적 통제였다면 학부모와 학생의 학교만족도를 중심에 두는 학교평가를 통해, 학교가 진정으로 달성해야 할 목적이 무엇인지에 대한 관점을 새로 정립하게 될 것이다. 학부모가 학교에 대해서 기대하는 것은 학력(學力) 향상에 대한 욕구도 있지만 학생을 존중하고 인격적인 교육을 하는 것에 대한 기대도 동시에 존재한다. 물론 학부모와 학생의 요구가 100% 옳은 것은 아닐 수 있지만 그것이 교육청을 통해서 내려오는 관료적 통제보다는 교육본질에 좀 더 가깝다고 볼 수 있다. 이제는 학교가 교육청의 지시만 바라보고 있는 것이 아니라 학부모와 학생의 요구를 수렴하는 동시에 교사와 학교가 올바른 교육적 목적이 무엇인지에 대해 충분히 숙고하고 서로 소통하면서 목적을 설정해야 하고, 그렇게 해서 학교구성원에 의해 합의된 목적을 향해서 학교는 나아갈 수 있을 것이다.

2) 단위학교 자율혁신역량 강화

학교의 문제를 학교구성원이 자발적으로 진단하고 문제의 해결을 위해 서로 머리를 맞대고 고민하는 과정이 복원된다면 학교는 혁신될 수 있을 것이다. 지금까지는 그렇게 해야 하는 절박한 이유도 없었고, 그러한 과정도 없었다. 그러나 학교의 성과를 학부모와 학생들에게 묻고, 그들과 함께 학교를 발전시킬 수 있는 방안을 함께 고민하게 될 때 학교는 스스로 혁신될 수 있을 것이다.

3) 정책의 이행이 아닌 정책의 효과에 대한 평가

학교의 혁신을 위해 교육부에서 각종 정책을 쏟아내고 있지만 그것이 실제로 현장에서 효과를 지니고 있는지에 대한 평가는 제대로 되지 않았다. 학교를 평가할 때도 학교에서 그러한 정책을 이행하고 있는지에 대해서 평가를 하고 있기 때문에 정책에 대한 반성이 이루어지지 않았다. 그러나 학교참여평가를 통해서 이제는 어떤 정책이 현장에 적합한지 아닌지를 판별할 수 있게 될 것이다. 정책이 일방적으로 강요되는 것이 아니라 현장에서 평가를 받고 수정되면서 발전하게 될 것이다.

4) 교원평가와 보완적 관계

교원평가는 교원 개인에 대한 평가라는 점에서 한계가 있다. 학교교육은 교사와 교사의 협력관계, 관리자의 마인드, 의사소통구조 등이 종합적으로 작용하여 이루어지는 것이기 때문에 개인적 차원의 평가를 넘어서는 평가가 결합될 때 학교에 대한 온전한 진단이 내려질 수 있다. 자칫하면 교원평가가 교원 개인의 경쟁만 조장할 수 있는데 학교참여평가를 통해서 학교 차원의 협력적 구조가 형성될 수 있는 여건이 조성될 수 있다.

5) 관리자의 책무성 강화

학교참여평가는 무엇보다도 관리자의 책무성을 강하게 묻고 있다. 교장, 교감의 자리가 보상의 성격이 아닌 일하는 자리로 바뀌어야 하는데 새로운 학교평가는 실제적인 교장 평가, 교감 평가의 성격을 갖고 있으므로 관리자의 질적 수준을 제고하게 되는 효과를 가져 올 것이다.

2. 질문과 답변

1) 학교서열화를 조장하여 평준화를 해체하려는 것 아닌가?

학교평가의 결과에 따라 평준화가 흔들린다고 보는 것은 다소 비약이 있다. 학교간의 격차가 존재한다는 것은 모두가 알고 있는 사실이다. 그러나 그럼에도 불구하고 평준화 제도는 여러 가지 장점이 있기 때문에 시행하는 것이다. 평준화 체제는 보다 큰 거시적인 맥락에서 결정되는 것이다. 학교평가를 하는 것은 학교 내적인 합리성을 극대화함으로써 평준화 체제 하에서 모든 학교가 질적인 발전을 하도록 하는 것이 목적이다.

2) 성과급과 연계하는 것은 성과급을 찬성하는 것인가?

성과급에 대해서는 이견이 존재하는 것이 사실이다. 그러나 좋은교사운동의 기본적 입장은 성과급 자체가 부정의한 제도는 아니라는 것이다. 다만 그것이 납득할 수 없는 기준에 의해 시행될 때 부작용이 발생하는 것을 우려하는 것이다. 근무평정이 승진과 관련한 보상체계라면 성과급은 보수와 관련한 보상체계이기 때문에 근평 제도를 수용하면서 성과급 제도를 수용하지 않는 것은 논리적으로 모순이다. 둘 사이에는 어떤 윤리적 차이가 없다. 그러나 현재의 성과급이 불분명한 기준으로 시행되고 있는 것이 문제이다. 그리고 경쟁이라는 구도 하에서 불가피하게 어느 정도의 위화감이 발생하는 것도 현실이다. 그런데 교원 개인 간의 경쟁 기제는 이미 근평 제도가 존재하고 있으므로 성과급 제도는 중복적이라고 볼 수 있다. 그러므로 성과급 제도는 학교평가와 관련하여 학교구성원의 집단적 노력에 대한 보상체제로 자리잡는 것이 보다 합리적이라고 볼 수 있다.

성과급을 학교평가와 연결하는 방안에 대해서도 반발하는 교원은 있을 수 있다. 그러나 학교에 대한 평가를 부정할 수는 없다. 그것은 납세자에 대한 공공적 책무의 하나이다. 다만 그 책무성이 어디로 향하는가 하는 점이 중요하다. 그 책무성의 방향을 교육청이 아니라 학부모와 학생을 향한다고 하는 의미를 중시해야 한다. 그런 점에서 학교평가를 학부모와 학생의 만족도와 연계하는 방안은 지극히 정당하고 합리적이다. 교원들의 반대가 정당성을 띠지 못할 때는 대국민적 설득력을 갖기가 어려울 것이다.

3) 매년 학교평가를 한다고 할 때 업무 부담이 가중되지 않을 것인가?

두 가지 차원에서 답변할 수 있다. 첫째, 부담이 되더라도 학교가 정상적인 기능을 회복하는 데 필요하다면 다른 부분을 줄여서라도 시행해야 한다는 점이다. 예를 들어 학교평가를 위한 웍샵은 학교구성원의 소통을 위해 중요한 과정인데 그것이 부담스럽다고 해서 하지 않겠다는 것은 학교가 당연히 감당해야 하는 일을 안 하는 것이라고 할 수 있다. 둘째, 학교참여평가의 과정은 그렇게 복잡하지는 않다는 점이다. 그리고 학교에서 학부모와 학생에게 제공하거나 자체 분석을 위해 만드는 자료는 교육청에 보고하는 자료가 아니기 때문에 실제적인 부분만 준비하면 된다. 형식을 배제하고 실질에 집중한다면 새로 추가되는 업무는 별로 없을 것이다. 한편으로 현행 학교평가를 폐지함으로써 형식적인 문서 양산을 줄인다면 부담을 줄일 수 있을 것이다. 교육청에서 관리하는 자료는 학교만족도에 따른 행ㆍ재정적 조치를 위한 것만 수집하면 되도록 되어 있다. 그 이외에 학교의 부담을 증가시킬 수 있는 교육청의 행정적 요구는 통제할 필요가 있을 것이다.

4) 학부모의 평가를 얼마나 신뢰할 수 있을 것인가?

학부모의 평가를 신뢰하지 못하는 이유 중의 하나는 학부모가 입시교육을 강하게 요구할 것이라는 우려 때문이다. 현실적으로 좋은 대학교를 들어가는 것이 자녀의 장래에 중요하기 때문에 좋은 성적을 낼 수 있도록 하는 학교를 선호하는 것은 학부모들에게 자연스러운 현상이라 할 수 있다. 자녀가 학교에서 공부를 열심히 하기를 바라는 것은 학부모들의 자연스러운 욕구이고 이를 도덕적으로 비난할 수는 없다. 그러나 한편으로 학부모들의 이와 같은 욕구가 보충수업이나 야간자율학습 등을 강제하도록 하는 등 정상적인 학교 교육에 일정한 왜곡을 가져오는 것도 현실이다. 이런 상황에서 학부모의 만족도가 중시될 경우 학교 교육이 더욱 왜곡될 가능성을 우려하는 것도 타당하다.

그러나 이러한 우려에 대해서는 2가지의 답변이 가능하다. 첫째, 학부모가 원하는 것이 입시교육의 강화라고 단순하게 치부할 수 없다는 점이다. 학부모가 원하는 것은 자녀가 공부를 잘 하는 것이고 그것이 절박한 요구이긴 하지만 이왕이면 인간적인 분위기 속에서 공부하기를 바란다는 것이다. 그나마 강제적으로 시키는 것이 안 하는 것보다는 낫다는 생각으로 강제 보충과 야자를 찬성하기는 하지만 이왕이면 학교에서 학생을 잘 설득해서 자발적으로 참여하고, 면학분위기를 조성하기를 바라는 것이다. 학교가 과연 그와 같은 노력을 기울였느냐 하는 점에서 학교는 자신 있게 답하기가 어려울 것이다. 손쉽게 학부모의 핑계를 대면서 비교육적인 관행을 묵인하고 동참한 측면이 크다고 할 수 있다. 만약 A학교는 강제적으로 시키는 데 비해 B학교는 자발적으로 하도록 하는데도 A학교만큼 성적이 나온다면 학부모는 어느 학교를 좋아할 것인가? 입시교육이 문제가 있기는 하지만 그 한계 속에서 그래도 아이들의 장래를 위해 최선의 노력을 기울이는 것은 학교의 당연한 책무라고 할 것이다. 학부모의 요구를 듣는다고 해서 그것을 단순히 입시교육을 비교육적인 방법으로 해야 한다고 받아들이는 것은 현재의 관행을 답습하겠다는 것이라고 할 수 있다. 둘째, 그럼에도 불구하고 부당한 압력이 있을 수는 있지만 그것이 위법사항이거나 비교육적이라고 판단될 때에는 학교는 주체성을 지켜야 하고 지킬 수 있다는 점이다. 학교의 교육과정을 결정하는 것은 최종적으로 교원이다. 교원이 그러한 신념과 자신감이 없다면 교육의 전문가라 할 수 없다. 그러나 한 걸음 더 나아가 학교가 가진 교육적 신념을 학부모들에게 이해를 시키고 설득을 하는 데 공을 들여야 한다. 학부모는 무식하니까 전문가인 교사의 관점을 이해할 수 없다고 생각하는 것은 독선이다. 학부모나 교사나 학생의 진정한 교육적 발달을 원하는 것은 대동소이할 것이다. 그러한 기본적 신뢰 위에서 학교와 학부모는 끊임없이 소통하면서 학교의 목적에 대해 합의하는 힘겨운 과정을 거칠 것을 각오해야 한다. 지금까지는 학부모의 요구를 간단히 무시해도 별 문제가 없었지만 앞으로는 학부모를 교육의 동반자이자, 근본적인 교육권의 주체임을 인정하고 학교는 좀 더 성의 있는 자세로 학부모를 학교운영에 동참하도록 해야 할 것이다.

5) 학교만족도에 대한 부풀리기 현상이 발생하지 않을까?

2가지 차원의 문제가 있을 수 있다. 첫째, 학부모의 온정주의를 자극하여 학교에 대한 좋은 평가를 유도하는 학교의 활동이 있을 수 있다. 그런데 어느 정도의 온정주의는 인정할 수밖에 없다는 것이다. 학교가 학부모들에게 좋은 인상을 심어주려고 하는 것은 자연스러운 것이며, 그런 노력에 의해 학부모가 좋은 평가를 내리는 것은 크게 잘못된 것은 아니다. 그런 정도는 인정될 수 있는 수준이다. 그러나 학교 운영이 매우 문제가 많음에도 불구하고 학교 측의 감언이설에 의해 온정적으로 평가할 학부모는 그리 많지 않을 것이다. 곧 어느 정도의 온정주의적 평가가 있을 수밖에 없다 하더라도 큰 맥락에서 실제 운영과 동떨어진 평가를 할 가능성은 적다고 할 수 있다. 둘째, 통계의 조작이 있을 수 있다. 학교평가관리위원회에 학부모가 참여하는 것으로 어느 정도는 방지할 수 있지만, 실무적인 수준에서 통계의 조작이 발생할 수도 있다. 이에 대해서는 기술적인 차원의 대처가 가능할 것이다. 홈페이지를 통한 설문조사를 하든지, 휴대폰 메시지를 통한 설문조사를 하는 방법을 하든지, 교육청에서 설문조사 방식을 활용하든지 하는 여러 방식이 있을 수 있고, 기술적인 방법은 진화할 수 있을 것이다.

6) 학교평가를 통해 교사가 지나치게 방어적이고 수동적인 존재가 되지 않을까?

학부모와 학생의 학교만족도를 중시하는 것이 교사집단을 위축되게 만들 것인가? 학부모와 학생이 학교에 대한 평가권을 가진다고 해서 그것이 교사집단에 부정적인 영향을 가져온다고 볼 수만은 없다. 진정한 소통은 민주적인 관계 속에서 가능하다. 정치인이 국민의 평가를 받는 관계 속에서 권력이 남용되지 않고 국민을 위한 정치 원리를 구현하도록 노력하는 것처럼, 학교도 학부모와 학생에 대한 정당한 책무성을 인정함으로써 비로소 학부모, 학생, 교사의 진정한 소통이 가능하게 될 것이다. 그리고 학교참여평가의 과정에서 교사의 자율적인 소통이 중요한 위치를 차지하고 있다. 학부모와 학생에 대해 책임을 진다는 것은 비로소 교사가 교사다운 임무에 충실하도록 하는 여건을 조성하는 것이다. 학교가 진정한 성과를 위해 노력하게 될 때 교사도 합목적적인 노력을 하게 되고, 그 가운데서 보람을 느낄 수 있게 될 것이다.

그러나 제도는 항상 현실을 반영해야 하는 것이고, 만약 학교평가의 과정에서 지나치게 교사집단이 위축될 경우에는 그것을 완화하는 조정이 필요할 것이다. 그러나 현재의 상황을 고려해볼 때 당분간은 관료행정체제의 영향력을 축소하는 대신 학부모와 학생의 참여를 더 강화해야 할 시점이라고 판단된다.

3. 향후 과제

1) 교장 평가

앞으로 교장 공모제가 도입되고 교장 평가의 필요성이 증대될 것이다. 이에 따라 학교평가의 내용과 교장 평가의 내용이 유기적으로 연결될 필요가 있을 것이다. 그리고 공모 교장뿐 아니라 승진에 의한 교장도 앞으로 교장평가를 받고, 이에 따라 교장의 중임 심사에 참고해야 할 것이다. 이러한 필요성과 맞물려 학교평가와 교장평가의 유기적 관계를 잘 설정할 필요가 있다.

2) 교육행정체제 혁신

학교의 책무성은 자율성과 균형을 이루어야 한다. 학교평가의 책무성이 강해지는 만큼 학교는 충분한 자율성을 부여받아야 한다. 그러기 위해서는 현행의 교육행정체제가 혁신되어야 한다. 통제와 지시의 관행을 탈피하고 학교가 자율적으로 운영될 수 있도록 지원하는 기능으로 탈바꿈해야 한다. 학교참여평가가 기존의 교육행정의 관행을 일부 극복하는 방편이기는 하지만 전체적인 교육행정의 틀에서 보면 지극히 작은 부분이다. 전체적인 교육행정체제의 틀이 변화되는 것은 각종 이해관계가 얽혀 있기 때문에 쉽지 않고 정치적인 결단이 요구된다고 할 수 있다. 그러나 현재의 교육행정체제를 그대로 두고 학교의 자율성을 논하는 것은 꼬리로 몸통을 흔드는 격이라고 할 수 있다. 향후 교육행정체제의 체질을 바꿀 수 있는 혁신적인 정책이 나오기를 기대한다.

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논찬

제1논찬 : 김주후 교수(아주대학교)

‘참여와 소통을 위한 학교평가’라는 제목에도 나타나 있듯이 발표자는 학교평가의 목적과 방향을 학교구성원들의 참여를 전제로 진행되는 공동의 노력으로 정의한다. 이 부분은 현재의 학교평가에서 충분히 이루어지지 못하고 있는 것인데 발표자의 지적에 공감한다. 또한 학교평가가 지향하는 내용 중에서 중요한 부분인 책무성 역시도 그 어느 누구도 아닌 학부모와 학생들을 대상으로 한 책무성이어야 한다는 주장에도 동감을 표한다.

발표자의 글에 여러 번 등장한 바처럼 현행 학교평가는 학교구성원들로부터 큰 호응을 얻지 못하고 있다. 특히, 평가를 준비하는 교사의 입장에서 보면 불필요한 서류작업만 증가하고 학교개선을 위한 실질적인 기여도가 떨어진다고 이해되고 있다. 또한 학부모들은 학교평가 과정에 참여할 수 있는 기화가 적고 학교평가 결과의 공유도 제대로 이루어지지 못하고 있다. 이런 측면에서 발표자의 지적과 분석은 매우 정확하고 또 타당한 것이라 하겠다.

학교평가에 대한 보다 깊이 있는 분석을 위해서 몇 가지 기본적인 전제에 대한 이야기를 먼저 하고자 한다. 우선, 학교평가는 단위학교책임경영이 이루어지고 있는 곳에서 주로 이루어져 왔다. 즉, 학교장을 중심으로 학교 나름의 처지와 상황을 감안한 발전계획이 수립되고 이를 달성하기 위한 학교구성원들의 공동노력이 경주되는 것을 전제로 한다. 뿐만 아니라 학교장은 행정, 재정, 인사 등에 있어서 독자적인 권한을 가지고 있어서 경우에 따라서는 교사를 해임할 수도 있고 재정배분에 있어서도 선택과 집중의 원칙을 적용할 수도 있다. 그리고 교장 역시 이런 식의 노력을 주기적으로 평가하여 그 결과에 따라 연임될 수도 또 해임 될 수도 있다. 이런 식의 구조 속에서는 학교교육의 목표달성을 위해 노력하지 않을 수 없게 되어 있고 매해 스스로 약속한 목표에 얼마나 달성했는가를 모니터링하고 평가하게 되어 있다. 학교평가는 이런 서구식 계약문화 위에 서 있다고 볼 수 있다. 다시 말해 평가를 논하기에 앞서 개인 및 학교 차원의 달성목표가 계약의 개념으로 정리되고 이를 효과적으로 달성할 수 있도록 자율권이 주어져 있다는 것이다.

둘째는 학교평가의 주된 목표는 학교개선과 더불어 책무성 증진에 맞추어져 있다. 학교교육의 질을 전반적으로 개선하고 이를 통해 학교에 부여된 책무성 기능을 달성하도록 되어 있는데 그 주된 통로 중의 하나가 학교평가다. 이 때 중요한 것은 발표자도 여러 번 지적한 것처럼 교육을 위임한 학부모들에게 약속한 내용을 제대로 이행했는지를 점검하게 된다. 책무의 내용은 대개 매우 구체적으로 표시되는데(예: 향후 3년간 학생 성취도 점수를 평균 10점 이상 올리겠다) 이를 달성하면 교장 및 교사들의 연봉상승으로 이어지고 그렇지 못하면 해고될 수도 있다. 이러한 결정은 학교운영위원회를 통해 이루어지고 또 지역자치단체의 교육위원의 영향력 하에 놓이게 된다. 특별히, 세금을 낸 학부모들의 의견은 매우 중요하게 다루어지는데 소위 돈 낸 만큼 돈 값을 못하면 현재의 시스템을 용인할 수 없다는 전제를 깔고 있다.

학교평가와 관련된 두 가지 내용만 살펴보더라도 일찍부터 학교를 단위로 한 평가를 시작한 외국의 경우와 우리나라는 여러 가지 측면에서 다르다는 것을 알 수 있다. 우리나라의 경우처럼 단위학교 자율경영이 어렵고 책무성에 대한 개념조차 정의되어 있지 않은 곳에서 학교평가가 어떤 식으로 이루어질 수 있을까에 대한 근본적인 질문을 하지 않을 수 없다. 특히, 교사의 순환근무가 이루어지고 학교장은 전문 경영자로 보기 어려우며 그리고 학부모에게 학교 선택권이 제대로 주어지지 못한 상황에서 학교교육의 질을 평가하기란 쉽지 않다.

학교평가가 처한 어려운 상황을 고려해 볼 때 참여와 소통이 증진되는 학교평가를 주장하는 발표자의 전반적인 지적에 동의하면서 몇 가지 내용에 대해서 구체적인 코멘트를 드리고자 한다.

첫째, 학교평가 시스템을 바라보는 기본시각인데 발표자는 원고 전반에 걸쳐 마치 하나의 학교평가가 존재하는 것처럼 가정하고 있다. 즉, 정부가 직접 주도 하거나 아니면 형식적으로는 주도하지 않지만 시도교육청을 통해 실질적으로는 하나의 학교평가 시스템을 운영한다고 전제하는 것 같다. 그러나 몇 가지 기본적인 사항(예: 공통지표, 주기, 연수)에 대한 것만 공유할뿐 실질적으로는 시도교육감 책임하에 자율적으로 이루어지고 있다. 예를 들어 평가자 연수나 훈련, 지표활용 방법, 결과 공유 등은 시도교육청별로 매우 다양한 모습을 보이고 있다. 따라서 하나의 학교평가가 아니라 적어도 16개의 학교평가가 있다는 관점에서 학교평가에 대한 논의를 할 필요가 있다.

학교평가 시스템은 매우 다양한데 크게 보아 학업성취도에 초점을 맞추는 결과중심의 미국형 모델과 학교에 대한 전반적인 질을 점검(inspection)하는 영국식 모델로 대별해 볼 수 있다. 미국의 경우는 최근 NCLB(No Child Left Behind)정책 도입 이후 강력한 성취도 중심의 학교평가를 실시하고 있다. 영국은 여전히 왕립장학사가 파견되어 학부모 평가위원과 함께 학교교육 질을 전반적으로 점검하고 보고하는 평가자 중심의 모형을 취하고 있다. 한국의 경우 1997년 이후 실시된 학교평가는 영국모형에 가깝게 출발하였다. 그런가 하면 최근에는 충청남도 맞춤형 평가, 성취도를 포함한 경상북도의 책무성 모형 등이 개발되어 사용되고 있다.

둘째, 학교평가가 학교개선 측면에서 기여도가 낮은 것은 결국 각 시도별로 어떤 구체적인 목표를 세워서 학교평가를 실시하고 그 결과를 활용하느냐에 달려 있다. 이 부분에 대해서는 국가수준에서는 이래라 저래라 하는 입장이 아니다. 물론 공통지료를 활용하여 국가수준에서 학교교육의 질을 점검하려고 하는 것은 사실이다. 그러나 이것은 그야말로 학교교육의 전체상황을 점검해 보는 수준에서 이루어지는 것이고 실제 학교를 방문하여 평가한 후 활용하는 과정은 시도별로 매우 다양한 방법을 취할 수 있다. 예를 들어 평가지표 상으로만 보면 다수의 학교가 2점을 받았다 하더라도 이에 대한 구체적인 분석이나 컨설팅과의 연계 등은 시도교육청별로 각자 상황에 맞는 모델을 만들고 시행해야 한다. 최근에 이루어진 경상북도 학교평가는 이런 측면에서 새로운 시도라 할 수 있다. 학업성취도를 포함하면서도 학교교육의 질을 점검하였고 특히 상대적인 비교보다는 절대적 기준을 만들어서 도달여부를 통해 평가를 했기 때문이다.

셋째, 학업성취도에 대한 부분이다. 우리나라는 현재 학업성취도에 대한 체계적인 평가 자체가 이루어지지 못하고 있다. 기초학력에 대한 평가만 이루어지고 있는데 이도 표집평가를 하고 있기에 우리나라 학교교육의 질을 종합적으로 드러내는 데는 한계가 있다. 때문에 학업성취도 평가를 제대로 실시해 보지도 못하고 또 그 결과를 학교평가의 지표로 활용해 본 적도 없는데 미리부터 학업성취도 활용에 대해 지나치게 만감한 반응을 보이는 것은 아닌가 싶다. 학업성취도 측정 자체 보다는 그 점수를 어떻게 산출하고 활용할 것인가가 관건이다. 예를 들어 경상북도 인문계 고등학교 학교평가의 경우 학교 간 상대적인 평가는 하지 않고 여러 해에 걸쳐 얼마나 지속적인 성장을 해 왔는가에 대한 점검에 초점을 맞추었다. 또한 학습부진아에 대한 절대기준을 정해 놓고 이 기준에 비해 학교별로 학업부진아 비율이 감소했는지 여부를 따지는 식으로 전개되었다.

넷째, 발표자가 제안한 만족도 중심의 평가는 여러 가지 내용을 검토해 보아야 한다. 우선 만족도라는 것을 정의하기가 쉽지 않다. 발표자가 예시한 내용처럼 학부모 및 학생이 지각하는 전반적인 만족 내지는 선호도 차원에서 정의할 수 있으나 이는 너무 단순화한 면이 있다. 예를 들어 여러 해 전에 실시한 학교평가 데이터를 보면 서울의 대다수 지역에서 만족도 점수가 5점 만점에 3점이하였다. 또 지방의 중소도시 및 읍면 지역에 위치한 학교들의 경우 4점 이상을 기록한 경우가 많았다. 그러나 전반적인 학교교육의 질을 볼 때 전자의 경우가 후자 보다 나쁘다고 하기에는 무리가 따랐다. 또한 후자의 경우 학교교육에 대한 기대치가 매우 낮게 설정되어 있기에 전반적으로 교육의 질이 떨어져도 설문조사에 터한 만족도 점수는 상대적으로 높게 나올 가능성은 얼마든지 있다. 따라서 학부모 및 학생의 만족도는 학교교육에 대한 기대치에서 학부모 및 학생이 지각한 만족도를 뺀 형태로 재정의해 볼 수 있다.

그런데 정말 중요한 부분은 만족도 중심으로 학교평가가 과연 타당한 것인가에 대한 원론적인 질문이다. 위에서 언급한 것처럼 서울의 일부지역에서 3점 이하를 받았다고 해서 실제로 만족도가 떨어지는 것은 아니다. 그렇게 만족도가 낮다면 왜 비싼 돈을 들여가며 강남으로 이사를 왔겠는가? 또 그렇게 만족도가 높은 읍면 지역의 경우, 왜 그 지역의 학생들은 중학교에 들어서면서 대도시 학교로 전학을 갔겠는가? 교육목표의 달성여부를 포함한 학교교육 질의 개선에 대한 평가를 학부모 및 학생의 만족도에 주로 근거해서 실시하는 것은 많은 논란을 불러올 수 있다. 학부모 및 학교생의 만족도는 학교평가를 위한 여러 지표 중의 하나로 활용하는 것이 타당할 것으로 판단된다.

현행 학교평가에서 참여가 잘 안 이루어지지는 것은 평가 방법상의 문제도 있지만 보다 중요한 것은 학교평가 결과가 학교구성원의 삶에 직접적인 영향을 주지 못하기 때문이다. 또한 학업성취도를 포함한 학교교육의 결실에 대한 합의가 제대로 안되어 학교교육 산출물의 질을 타당하게 측정할 수 없고 결국 학교교육의 책무성 제고가 이루어지지 못하기 때문이다. 그리고 학교교육의 책무성 관점에서 학교교육의 결과에 대해 그 누구도 책임질 수 없게 되어있는 학교경영 구조와 관련이 깊다. 그래서 학업성취를 포함한 학교교육의 결과를 타당하게 정의하고 측정해 낼 수 있고 그 결과에 대한 책임을 질 수 있는 구조가 만들어 지지 않는 한 현재와 같은 수많은 과정지표 중심의 시간소모형 평가가 될 수밖에 없다. 이는 아무리 뛰어난 학교평가 전문가를 동원한다 하더라도 쉽게 개선되기 어렵다.

학교평가가 제대로 활성화 되지 못하는 또 다른 측면은 설사 학교평가 결과를 잘 만들어 낸다 하더라도 이에 대한 해석이 어렵다는 것이다. 예를 들어 학업성취 수준이 높은 학교의 경우도 그것이 과연 해당 학교구성원들의 노력에 의한 것인지 아니면 학부모 효과(예: 학부모의 사회경제적 배경요인, 사교육효과 등)인지 해석이 쉽지 않다. 실제로 2005년도에 실시한 경상북도 실업계 고등학교 평가의 경우 일반적으로 우수하다고 알려진 학교의 경우도 학교구성원들의 노력과 취업률 사이의 관련성이 낮게 보고된 경우도 있었다. 그런가 하면 일반적으로 하위권에 머문 학교 중에서 학교구성원들의 피나는 노력이 돗보이는 경우도 발견되었다. 소위 우수한 학교라고 알려진 경우도 학교효과가 아니라 학부모 혹은 학생 효과인 경우가 많다는 것이다.

학교를 단위로 한 학교평가는 아직 우리나라 학교 구성원들에게는 낯선 개념이고 현재의 학교경영 시스템 속에서 구현하기에는 많은 제약점이 있다. 학교평가가 가지는 근본적인 한계 속에서 제시할 수 있는 하나의 차선책은 각 학교 나름의 자체평가 시스템의 질을 강화해 가는 방법이라 할 수 있다. 양적인 지표를 바탕으로 한 상대적인 비교는 지양하고 각 학교 나름의 상황과 조건을 감안하여 제시한 목표를 얼마나 달성해 왔는가를 따지는 성장참조형평가가 될 수 있다. 이 과정에서 학부모 및 학생들의 입장을 최대한 존중하고 평가결과를 공유하면서 투명한 학교경영과 연계시키는 방법이다. 발표자가 제안하고 있는 새로운 학교평가 모형도 이와 유사한 관점을 보여주는 것으로 판단된다.

제2논찬 : 임연기 교수(공주대학교)

제3논찬 : 윤숙자 참교육학부모회 회장

제4논찬 : 우옥영 교선보 연대 정책실장

학교평가는 참여와 소통의
교육구조개혁과 함께

우옥영( 학교자치연대 정책실장)

-educham.org, key21@unitel.co.kr

1.문제는 수직적 관료행정체제에 있다.

현재의 학교평가의 실태와 그 문제점에 대한 발제자의 인식에 대부분 동의한다. 그러나 그러한 실태와 문제점이 과연 어디로부터 오는 것인가 하는 데 대한 논의가 좀 더 진전되었더라면 하는 아쉬움이 있다.

학교평가는 교육시스템의 일 요소이다. 즉 현재의 학교 평가의 문제는 ‘수직적이고 전근대적인 교육관료행정체제’의 산물인 것이다. 식민지의 낡은 유물인 이러한 체제는 종적인 지배와 통제 하에, 학교를 교육당국의 지침과 권력에 맹목적인 교장중심의 학교운영체제로 유지시켜 왔으며, 학습기관이 아닌 말단집행기관이 되도록 통제해 왔다. 또한 ‘교육행정의 독립성’을 내세워 교육부 상층의 소수만이 교육정책의 주요한 결정권을 행사할 수 있도록 제한하고, 지역과 학교단위의 횡적인 소통의 단절 -즉 학교와 지역사회 및 학부모와의 분리-을 가져왔다. 관료행정에 대한 교사와 학생‧ 학부모‧ 주민 통제력의 상실은 필연적인 일이었다.

따라서 학교평가에 대한 논의는 근본적으로 교육부(청) 축소와 지역 교육청 폐지, 교장제도 개혁과 학교자치 시스템의 도입 등 개혁의 방향을 바라보면서 그 논의가 이루어져야 할 것이다.

2.미국의 사례, 학교자치‧교육자치의 보완을 위한 학교평가

이점에서 외국의 사례도 우리가 벤치마킹 할 부분을 좀 더 검토할 필요가 있다. 특히 미국은 교육자치가 발달하여 교사‧학생‧학부모‧지역주민의 요구에 따라 학교를 운영한 역사가 길고, 70년대 이후부터 일정하게 연방정부가 개입을 하고 있지만, 교육과정(학교단위에서 필수교과를 포함하여 선택의 폭이 넓음)이나 예산운영 등 여러 면에서 지역과 학교단위의 자율성이 높기 때문에, 우리와 같이 획일적인 교육과정에 따른 서열화의 폐해가 적다. 이러한 조건들에 대해 단순히 나라마다의 특수성이 있는 것으로 이해하기보다는, 과도하게 중앙집권화 되어 있고 주민과 철저하게 분리된 우리나라의 교육행정‧교육과정의 분권화, 자율화와 통합의 전망 수립을 위해 면밀한 검토가 이루어져야 할 것이다. 영국‧일본의 사례를 보면 더욱 그러하다. 즉 특수성 속에 살아있는 일반적 발전의 법칙이 있는 것이다. 물론 속도 조절은 필요할 것이다.

텍사스 주 어스틴구 고등학교 교육과정 참조

국가 수준의 학교 평가는 발제자의 자료와 아래 위스콘신 주의 평가 사례에서 볼 수 있듯이 이러한 자치구조하에서의 보완적인 장치로서 이루어지고 있어서, 발제자가 지적한 부분과는 다소 다른 해석을 할 수 있다. 즉 학교평가의 다른 요소들은 지역단위, 학교단위에서 자율적으로 이루어지는 것이며, 국가는 교육복지와 국가 경쟁력 확보 차원에서 일정한 학업성취도를 높이고자 하는 것이다.

위스콘신 주 교육국의 경우, AYP 기준을 시험참가, 졸업률 또는 출석률, 읽기, 쓰기로 하여 평가하고, 조사할 하위그룹을 세분화하여 실시하며, 결과에 따른 지원 절차와 장기간에 걸친 도달 목표를 수립하고 있다.

자료 : Wisconsin Department of Public Instruction

평가 그룹을 세분화한 것은 이러한 평가가 단순하게 학교에 그 책임을 묻는 방식 보다는 각 그룹별 지원을 위한 대책에 초점이 있음을 암시하고 있으며, 학업성취도 평가가 읽기, 셈하기 등에 있다는 것은 실력 수준을 서열화하기보다 기초 학습 수준을 끌어 올리는 것에 무게가 실려 있었던 것으로 보인다. 학교평가가 No Child Left Behind와 상관관계가 있었던 이유로 보인다. 이는 발제자가 평가 결과가 나쁜 학교가 지원금을 신청하도록 하고 있고, 지원금을 받고도 잘 안 되면 관선 이사 등이 실사를 나오고 후속 대책이 이루어진다는 점에서도 그렇다. 물론 이는 국가 관료들의 판단에 따라 왜곡될 소지도 있을 것이다.

3. 대안은 교육 권력의 분권화, 학교자치 등 종합화

발제자가 개선방향으로 단위학교 구성원들의 참여 제고, 평가와 계획이 유기적으로 연결되는 과정을 마련하고, 학생과 학부모의 학교 만족도를 중시하자고 제안한 데 대해서는 전적으로 찬성한다. (교선보)학교자치연대는 이미 지난 2003년, ‘교장선출보직제와 학교자치 전문가 토론회’를 개최하여 교사평가에 대한 쟁점과 전망을 논의하는 가운데 ‘유기적 참여 평가’ 등 유사한 방향을 제시하였던 바 있다.

2003. 10. 8 교장선출보직제와 학교자치 실현 연대 주최, 흥사단

그러나 현재의 교육구조와 승진구조를 이대로 둔 채, 학교평가의 결과를 성과급과 연계하거나 교감의 근평에 반영하자는 제안에는 확고하게 반대한다. 학교평가가 왜곡되지 않기 위해서는 무엇을 위하여 평가하고, 그 결과를 어떻게 활용할 수 있으며, 그 권한을 누가 갖는가 하는 것은 매우 중요한 문제이다. 지금처럼 학교자치 시스템도 보장되지 않는 중앙집권적 교육체제하에서 부실하고 불합리한 승진제도가 끊임없이 문제로 제기되는 상황에서, 학교평가의 동기마저 교육내적인 동기가 아닌 승진점수에 의존하도록 한다면 이는 필연적으로 학교평가를 왜곡시킬 수밖에 없는 것이다. 더구나 지금은 바람직한 학교평가의 모색을 시작하는 단계에 있기 때문에,  일정한 시행착오를 겪을 수밖에 없으며, 합리적인 평가의 틀과 그 신뢰도를 확보하는 일도 쉽지 않을 것이다. 현재의 교원평가처럼 교육청의 시책을 강제하는 관치의 수단이자, 승진대기자들의 형식적 평가, 피드백이 없는 죽은 평가의 역사를 반복하는 일은 없어야 한다. 인센티브가 필요하다면 현재와 같이 불합리한 근평은 폐지하고, ‘특성화 전문교사제’나 특별 연수나 특정한 교육활동 지원 등과 같은 교육내적인 인센티브를 개발할 일이다.

예를 들면, 바둑을 좋아하는 교사는 특성화 전문 분야로 바둑교육을 담당하게 하고, 그 교육활동의 성과가 좋으면, 바둑연수의 기회를 마련해 주는 등 보다 더 전문성을 연마할 기회를 마련해 주거나, 강연, 시연, 책자발간 등 그 활동의 경험을 정리하고 격려 받으며, 한편  다른 교사의 그 분야 교육활동을 지원할 수 있는 기회를 폭넓게 마련해 주도록 하는 제도 등이다.

또, 학교 참여 평가체제 수립을 제안하며 학교평가를 폐지하자는 데는 전적으로 동의한다. 다만 국가나 지역청 차원에서, 기본적인 성취 수준에 이루지 못하는 아이들을 파악하고 지원하기 위한 학교 평가와 그에 따른 대책 마련은 필요할 것이며, 우리나라의 경우 기본적인 교육시설이 상당히 낙후된 상황을 감안할 때 이에 대한 평가 역시 일정기간 필요할 것으로 본다. 그러나 현재의 교육구조 하에서 학교평가지원센터를 설립하는 데는 좀 더 신중해야 한다. 설령 교육부 산하가 아니라 해도, 교육과정평가원‧교육개발원 등의 운영과정에서 보여 지듯이, 현행 시스템 하에서는 이러한 기관들이 학교의 요구보다는 교육부의 시책성 요구에 우선적으로 민감해질 가능성이 높기 때문이다. 따라서 학교평가지원센터가 먼저 거론되기보다는 학교평가 운동을 널리 확대하고 그 결과를 집적해가면서 일정한 방향성을 확보하는 가운데, 보다 구체적으로 그 필요성을 거론하는 것이 바람직할 것이다.

또한 학교평가에 대해 초중등교육법시행령과 교육기본법에 이를 신설하고자 한다면, 현재의 교육기본법이 사문화되고 있으며 교육부가 법의 기본정신을 시행령에서 왜곡시키는 경우가 많은 상황에 비추어, 초중등교육법에 구체적인 내용을 담는 것이 바람직할 것이다. 다만 현재 국회에 제출된 학교자치 및 교장공모제 법률 등과 함께, 학교운영위원회가 실질적인 대표성을 확보할 수 있는 조건을 마련하고, 학교 평가의 결과를 학교운영에 반영시킬 수 있도록 교육 권력의 분권화, 학교자치 확대를 종합적으로 추진할 때 그 의미가 실질적으로 살아나게 될 것이다.

학교단위 학교평가의 동력은 그 결과를 교육계획에 반영할 회의단위를 구성하는 데서 오는 것이 아니라, 교육부의 시책성 사업으로 점철되고 있는 학교교육계획 수립에 있어 구성원의 요구를 수렴하고, 계획을 세우며, 이를 ‘집행할 수 있는 권한’과 ‘인적‧물적 조건을 확보할 때’ 만들어 질 수 있기 때문이다. 승진잔치, 말잔치만 무성한 학교 평가에 이미 학교의 구성원들은 지칠 대로 지쳐 있고, 평가라는 단어만 들어도 알레르기 반응이 나오기 쉽다. 모쪼록 교육평가의 법제화가 개혁의 방향을 올바로 견지하며, 교육력 제고에 복무할 수 있게 추진되기를 기대한다.

제5논찬 : 교육인적자원부